“特区中的特区”缺憾中起步
　 本报记者胡亮

   国家综合配套改革试点、计划单列市权限、珠三角改革发展规划纲要等这些战略优势共同促成了深圳市前海地区的开发热潮。更重要的是，其此前在行政管理、社会管理方面的预设改革方案，使得深圳市前海地区被称为“特区中的特区”。

　　作为前海地区开发总体框架的法律文件——《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（以下简称《条例》），在三易其稿后于6月27日终获通过。但是，这部前海“基本法”却因前海管理局职能定位、理事会、监督机构、社会管理等方面的遗憾乃至“倒退”，被认为为前海地区的未来发展留下了诸多缺憾。

　　“前海管理局” 退回“行政机关”

　　6月27日获得深圳市五届人大常委会第九次会议通过的《条例》，坚持了初稿中对前海地区的功能定位：以生产性服务业为重点，创新发展金融、现代物流、信息服务、科技服务及其他专业服务业；承担现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作先导区、珠三角地区产业升级引领区的功能，建设粤港现代服务业创新合作示范区。

　　上述这些功能基本都涉及体制机制创新，需要配置怎样的行政管理机构和机制？此前的初稿认为，“前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的公共机构”，负责“前海合作区经济、社会和环境事务的管理”。这不能不说是一项重大改革。为此，深圳前海管理局局长郑宏杰更是被广东省省委书记汪洋寄语，“要学习当年开发蛇口的袁庚”。

　　但在获得通过的第三稿中，前海管理局的职能被定位于着重经济建设，不再承担经济开发之外的事务。这是对前海管理局乃至前海这个“特区中的特区”的治理、管理机构的重大改变。

　　“前海的治理管理机制需要创新，但毕竟是在深圳经济特区的整体制度框架内改革创新，涉及整个深圳社会制度和行政机制的变化，不宜走得这么急。”深圳市人大法制委员会一位委员在上述条例通过后对本报记者表示。

　　在此职能定位下，前海管理局将不再承担社会和环境事务的管理职能，这些职能改由辖区政府或有管理权的市政府部门主要承担，由前海管理局负责协调。

　　决策机构“理事会”夭折

　　上述深圳人大法制委委员表示，在此前的初稿中，为了创新社会管理体制，也为了“建设粤港现代服务业创新合作示范区”，拟在前海管理局设理事会，作为决策机构，前海管理局决定的重大事项，应当经理事会全体成员过半数通过。而其成员由内地和香港人士共同组成，港方理事参与理事会的权限也非常广泛。这一度被视作是前海条例草案的一个重要创新点。进而，因前海管理局及理事会的设置，前海拟通过高管收入公开公示、仿效香港廉政公署设立监督专员等制度创新，颇受外界关注，曾被视为行政机构改革的突破之作。

　　但通过的三审稿取消了理事会这一制度安排，改为因需设立咨询机构，且不再设立监督专员，改为“监督机构”，监督机构由纪委、检察、公安、监察、审计等单位参与组成。监督机构可以接受纪委、检察、公安、监察、审计等单位的委托，行使相应的职权。

　　上述深圳人大法制委委员表示，这几项有关前海管理局机制改革的预案，因事关行政效率改革、廉政机制试验而备受公众关注，此番取消或改动，被舆论认为是遗憾乃至退步。

　　深圳市政府对此的解释是，未来三年将是市委市政府谋划前海合作区管理体制机制创新的关键期，过渡期安排太过具体，不利于市政府根据前海发展的需要及时跟进、调整。

　　对此，反对者颇多。本报记者采访的相关人士认为，原有的制度设计，正是为了推动行政效率，以更快速度、更好质量推动前海开发。

　　不过，深圳综合开发研究院常务副院长郭万达在接受本报记者采访时表示，“基本法”的敲定将使前海深港现代服务业合作区的推进开始有法可据，有利于相关具体项目的落地及各阶段目标的实现，前海的开发建设将由此提速。