做好新形势下阆中扶贫开发工作的调查与思考
文/廖周垠   张玉胜

 　　国家实施新一轮扶贫开发的决策部署，为加快贫困群众脱贫致富奔小康带来了难得机会。阆中是典型的农业大市，城乡二元结构特征十分明显，我们必须把握机遇，乘势而上，攻坚克难，努力推进全市扶贫开发工作再上新台阶。
　　阆中市扶贫开发工作成效显著
　　近年来，阆中市抢抓国家政策机遇，不断加大投入，创新工作机制，深入实施了项目扶贫、产业扶贫、智力扶贫、科技扶贫、社会扶贫“五大”战略，全市农村贫困状况得到初步改善。截止2012年底，全市贫困村由224个减少到67个，累计稳定脱贫3.56万人，贫困面由20.27%下降到17.44%，下降了2.83个百分点。
　　一是贫困乡村经济稳步健康发展。几年来，国家、省、市财政累计投入扶贫开发资金1.3亿元，完成种养业基地、科技扶贫等项目5大类203个。贫困乡村进行产业发展，种植川明参6399亩，栽植核桃9190亩，猕猴桃1060亩，中药材1.5万亩，农民人均纯收入由2000年的1635元提高到4313元，净增2678元。
　　二是贫困乡村落后面貌明显改变。不断加快贫困乡村基础设施建设，累计实施省列整村推进项目157个、新建各种道路615.2公里，改造低产田土1500亩，实施人饮工程3291户，解决了近3万贫困群众饮水困难的问题，建成小水利工程48处，实施“五改”工程3000余户，等级化改造乡村公路203.1公里，新建医院、小学26所，使困难群众生产生活条件明显改善。
　　三是贫困群众自我发展能力增强。整合各类培训资源，实施“雨露计划”等培训工程，每年举办各类培训班10期以上，培训农民2.1万人(次)，几年来，累计输转贫困乡村务工人员5万多人(次)，劳务创收近4亿元。通过培训输转，全市贫困乡村人口致富技能和自我发展能力明显增强。
　　四是贫困乡村社会保障趋于完善。进一步健全社会保障体系，扩大保险覆盖面。启动了新型农村养老保险和城镇居民社会养老保险试点工作，解决了4万多失地农民、退职村干部的养老保险问题。全面提升农村医疗保险水平，2012年全市新农合参合率达到99.06%、新农保参保率达到98.6%，实施重大疾病住院二次补偿，住院实际报销比例达到75.26%，“五保”对象供养率达35%。农村低保人数达到5.5万人，年发低保救助金6000万元，大病救助、救灾救济制度全面落实。贫困乡村农村社会保障体系不断完善，上学难、就医难、养老难的问题得到有效解决。
　　五是大扶贫工作格局已初步形成。建立了“政府引导、群众参与、部门帮建、企业援建、干部捐建、经济强村联建”的帮扶机制，实行“市级领导包乡、市直部门包村、党员干部包户”责任制，持续开展“手拉手结对共建新农村”活动，全市累计实施帮建项目500多个，落实帮扶资金4000多万元。坚持整合项目办大事，依托财政扶贫项目，整合以工代赈、涉农项目资金等各类资金6000万元，实施各类扶贫项目180个，全市受益群众达到3.2万名。
　　全市扶贫开发工作任务艰巨
　　阆中地处秦巴山区丘陵地带。由于自然条件、历史积累等诸多客观因素影响，全市农村贫困面广、贫困程度深，因灾、因病、因学返贫现象较为突出，扶贫攻坚形势依然严峻，任务十分艰巨。
　　一是贫困程度仍很深刻。根据国家新的扶贫标准测算，全市有3.7万户131476人农民人均纯收入处在2300元以下，占农业总人口的20.27%，贫困人口数量增加，贫困程度进一步加深。19个革命老区重点贫困村的农民人均纯收入均在2000元左右，仅为全市农民人均纯收入的26%左右。
　　二是扶贫任务仍很艰巨。贫困乡村的自然条件恶劣，经济发展方式落后，特色产业规模小、零星分散，基础设施脆弱，自我发展能力弱。目前，全市还有19个村未实施旧村改造，67个村未实施整村推进，占全市总村数的14.9%，其中：有30多个老区村不通路，有近1000处“塘、库、堰”白天装太阳，晚上装月亮，致使20多万老区农民靠天吃饭。上学难、看病难、吃水难、行路难的问题依然存在。14个医疗站，23所小学亟待维修，10个自然村不通车，13.5万人饮水困难。特别是地处思依片区、二龙、老观、千佛片区35村2380户8330名群众缺乏基本的生产生活条件，需要进一步加大扶贫开发力度。
　　三是农民素质仍待提高。我市80%的贫困村地处偏远山区，信息闭塞，群众一贯“视农为本”，思想观念落后，文化程度偏低，农民组织化程度还不高，法制观念淡薄。尤其是上不起学、看不起病的问题，造成了持续贫困地恶性循环。据初步调查，全市64万农民群众中，农村劳动力高中以上文化程度占23.1%，初中以下占41.1%，文盲半文盲占35.8%。近两年，因灾、因病、因学返贫人口在1.5万人左右，返贫率高达11%。
　　我们既要看到扶贫工作面临的困难和问题，增强工作的责任感和紧迫感，更要看到面临的难得机遇和有利条件，更加坚定做好扶贫工作的信心和决心。一是政策机遇良好。国家新十年扶贫纲要(2011-2020年)出台后，中央扶贫开发工作会议又提出将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。随着扶贫标准的提高，国家将会进一步加大扶贫资金投入，加快贫困地区的基础设施和教育、卫生等社会事业发展。按照国家新的扶贫标准，全市23%以上的农村人口将获得扶贫政策和资金的有力扶持，一系列扶持政策的组合叠加，必将为我们今后的扶贫开发工作带来更多的政策、项目和资金支持，创造更好的扶贫开发环境。二是产业优势良好。阆中市二龙、老观、千佛片区属中药材、干果生产基地，江南、柏垭、河溪属肉牛和蔬菜基地，地方特色资源品种独特，中药材、蔬菜、肉牛三大农业特色产业已初具规模，为产业化扶贫、区域性开发，为发展城乡“菜篮子”和丰富贫困群众“钱袋子”，提供了先天优势。三是发展环境良好。在全省开展的秦巴山区、乌蒙山区、藏区为民富民行动，为推进新形势下扶贫开发工作注入了强劲的动力。同时，阆中市已步入以农促工、以城带乡的发展阶段，在破解城乡二元结构、统筹城乡发展方面初步建立了一系列行之有效的体制机制，从2010年开始市上参照省列整村推进项目模式，列支专项资金，启动实施市列整村推进项目，将补助标准从原来50万元提高到了100万元，项目村数量“十二五”期间达到了41个，并呈逐年增长之势，投入力度大，受益面积广，为妥善解决全市“三农”问题、搞好扶贫开发提供了良好发展环境。
　　做好新形势下阆中扶贫开发工作的对策
　　面临新形势、新任务，我们要结合市情实际，对照新阶段的新要求，不断拓宽思路，创新工作举措，努力从六个方面着手，全力打好新一轮扶贫开发攻坚战，加快贫困乡村脱贫致富步伐，确保顺利实现“两个率先”目标。
　　一要抓规划，重实效，稳步有序开展整村推进扶贫开发。要根据立地条件、产业基础、收入水平等情况，全市67个贫困村从“温饱巩固型”、“越温待哺型”、“成长发展型”三个层次梯次排序，科学编制规划，因地制宜，分类指导，实现整区域突破。对“温饱巩固型”村，按照缺什么补什么的原则，依托整村推进项目辐射和产业化项目扶持，完善基础设施配套，做大做强主导产业;对“越温待哺型”村，集中安排整村推进项目，抓好产业基地建设，着力培育增收产业，解决贫困人口生产生活困难;对“成长发展型”村，通过多方筹措资金，重点实施“五改”为内容的村容村貌整治工程，促其向新农村标准迈进。同时，要打破乡镇、村组界线，根据现有的产业优势，加大集中连片开发力度，解决村与村之间、乡镇与乡镇之间结合部的贫困问题。要解决好部分未纳入整村推进项目村范围，且比已实施整村推进项目重点村贫困程度更深的村的贫困问题。要加大力度解决已实施整村推进项目的重点村，由于发展不平衡，仍处于贫困的村民小组的贫困问题。要对已实施整村推进项目的重点贫困村，加强后续管理，着力巩固整村推进成果。
　　二要抓产业，建基地，持续稳定增加贫困群众经济收入。紧紧围绕把阆中建成中药材大市、牛肉大市和蔬菜大市的目标，发展城乡“菜篮子”和丰富贫困群众“钱袋子”的目标，针对到户扶贫产业“零星”，种植规模小、档次低、见效慢的现状，按照扶贫产业开发向片带集中、种植业向串户联村集中、养殖业向小区集中的开发思路，借助“阆中三个园区”高效农业示范基地的区位优势和辐射带动作用，在配设施、扩基地、提效益上下功夫。以药材、蔬菜、牛肉等“短、平、快”优势产业开发和引导贫困群众从事三产服务业解决贫困群众生活现状为主，同时，大力发展核桃、川明参、葛根等相对见效慢的优势产业，达到“短、平、快”产业解决温饱，长效产业促增收的目的。以流域为单元，以整村推进示范村为支点，把优势产业尽量向立地条件相近的地域扩展，向整村推进项目相邻村倾斜，扩大产业覆盖范围，在思依片区和二龙、老观、千佛片区带主抓中药材、干果建设和肉牛产业开发，在江南、柏垭、河溪等地主抓蔬菜和规模养殖。通过连片开发，滚动持续发展，形成“一带一业、数村一品、整区域推进”的产业扶贫新格局。
　　三要抓项目，扩投入，着力增强贫困乡村经济发展后劲。要实现“两个率先”的目标，项目是前提，资金是保障。要抢抓国家扩大内需和实施新一轮西部大开发、扶贫开发等一系列政策机遇，认真研究，积极论证储备项目，加强与国家、省、市扶贫部门的沟通联系，加大衔接争取力度，力争将阆中纳入秦巴山区国家级开发扶持范围、列入“十二五”市为单位、整合资金、整村推进、连片开发”扶贫试点市，积极编制论证一批政策支持、扶贫效益明显、群众拥护的好项目、大项目用于加快我市贫困乡村的发展，增强贫困乡村经济发展后劲。要按照抓点串线、以线连片、整乡整流域推进的扶贫模式和“财政补贴、社会帮扶、群众自筹、整合项目”的资金筹措办法，不断加大扶贫投入，注重资源整合，全力抓好整村推进、片区开发等项目，着力培育一批主导产业，改善群众生产生活条件，实现整村推进、整体脱贫的目标。
　　四要抓基础，解难题，分步改善贫困乡村民生保障条件。道路不畅、饮水困难、公共设施滞后是全市贫困片带的共性特征，也是制约发展的“穷根子”。要以统筹城乡一体化发展为方向，打破村域乡界，采取“点、线、面”有机结合开展连片村庄规划，以科学、实用、有效的村庄规划按先易后难、攻难破易、整体推进的工作思路，改善贫困乡村基础设施条件，为扶贫开发增添动力。“点”就是以贫困群众个体为单元，针对住房，饮水等最基本的生产生活条件改善为基础，易改则改(危旧房改造)，易盖则盖(新宅建设)。“线”就是以道路通达工程、流域河堤治理、山水田林路综合开发为主线，达到道路相互贯通、林带交织成网、农业设施配套。“面”就是以开展从农户“五改”为内容的村容村貌综合治理为载体，按照公共财政向农村倾斜，社会资源向农村延伸的要求，全力配套实施村级活动场所、便民服务中心、乡村文化卫生站(室)、广播电视村村通工程建设。通过“三步走”，从根本上解决群众住房、行路、吃水、上学、就医等难题，不断增强贫困群众加快发展的意识。
　　五要抓开发，提素质，不断提高贫困群众自我发展能力。农村劳动力资源开发是标本兼治的扶贫开发方式，提高劳动者素质也是扶贫开发最根本、最管用、最长远的一项措施。我们要通过农村劳动力资源开发，加大农村劳动力转移培训力度，提高贫困群众的综合素质，提升贫困人口自我发展能力，促进贫困群众由被动救济向主动脱贫转变、不会脱贫向有能力脱贫转变。在个体素质提升方面，要坚持“扶贫”与“增智”结合，按照“大集中、小分散、统一管”的思路，有效整合培训资源，努力形成市、镇、村三级农村劳动力培训网络，即：1个中心(阆中市农民职业技能培训中心)、10个乡镇培训基地、100个村级教学点，大力实施“阳光工程”、“雨露计划”等农村劳动力培训工程，开展农业实用技术、科学种养技术和劳务技能培训，全面提高农民科技素质，促进传统农民向产业工人、分散短期输出型向有组织稳定输出型转变，实现脱贫渠道多样化。在群体道德文明创建方面，要以加强农村基层组织和精神文明建设为重点，广泛开展“文明乡(镇)”、“文明村”、“和谐五星”系列创建活动，提高农民思想道德文化素质和农村社会文明程度。在社会环境优化方面，要以化解矛盾纠纷和维护农民利益为重点，加强农村社会治安综合治理，营造积极向上的农村环境，解决贫困地区“等、靠、要”和“懒、乱、散”的问题。通过素质提升、文明创建、法制建设等一系列教育培训、示范引导，解决贫困村群众“文化技能贫困”、“文明素质贫困”、“法制观念贫困”的问题。
　　六要抓机制，强保障，全面提升扶贫开发整体工作水平。要适应扶贫开发工作长期化的需要，就必须进一步建立健全扶贫开发的制度机制。一是建立健全扶贫资金投入机制。要在用好国家扶贫资金投入基础上，稳定市财政扶贫资金投入，将整村推进项目重点安排在偏远贫困村，优先解决与脱贫关系最大、群众最关心、需求最迫切的问题，使整村推进项目切实做到推进一个、改变一个、发展一个。同时，鼓励有条件的乡镇成立贫困农户合作社，探索建立扶贫发展基金，由合作社提出具体产业发展计划，各贫困户以扶贫资金作为基本股金入股，形成整体规模优势，以更好更快地获取利润，从而实现共同脱贫致富。二是建立健全扶贫资金管理机制。要充分发挥国家财政扶贫项目资金“酵母”和“杠杆”的作用，建立健全项目整合机制，通过项目捆绑、资金拼盘，实现项目、资金规模化和集约化效应，有效解决制约贫困村经济社会发展的重点、难点和财政扶贫资金总量不足的问题。要强化资金管理，严格执行项目公示制、资金报账制和竣工验收审计制，提高扶贫项目资金的使用效益。三是建立健全绩效考评管理机制。要以“联村联户、为民富民” 行动为载体，持续深入开展“挂、包、帮、助”活动，把扶贫工作成效作为各单位和各级干部年度考核的重要内容，着力提升扶贫开发水平。四是建立健全贫困户动态管理机制。要做好落实农村最低生活保障制度和扶贫开发两项制度衔接工作，建立健全贫困对象动态管理机制，按照“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”的要求，对农村低保对象和扶贫开发对象进行动态管理，做到保障对象有进有出、补差水平有升有降，坚决防止“养懒汉”。
　　(作者廖周垠系阆中市扶贫和移民工作局局长;作者张玉胜系阆中市扶贫和移民工作局办公室主任)