我国农村改革的走向

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成都三圣乡的农民新居。黄金国摄

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    四川省成都市双流县公兴镇，一个名为“天府荷塘印象”的乡村旅游园区内，游客正泛舟赏荷。

30年前，一场发轫于农村的经济改革，掀起了中国全方位改革的帷幕。30年间，农村改革不断深入，领域不断拓宽，新一轮改革中，农村改革的方向何在？2007年6月，先行探索的任务落到了成都和重庆身上——国务院批准重庆、成都两市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。由于具备城乡二元结构的典型特征，成渝的探索，无论经验还是教训，都会对其他地区，尤其是中西部地区提供可贵的参考。

一、让土地焕发新的生机。农民以自己的土地承包经营权入股，成为公司的股东，在保证每亩收入不低于800斤稻谷、现金入股年回报率不低于10%的前提下，他们还受聘成为园区工人，参与公司利润分配，获得自己的数百元工资收入。在重庆涪陵的一家生猪养殖场，展现了“龙头企业＋农户”的经营方式。在一个平缓的山坡上，原先分散的土地被集中起来，实现了小规模经营，公司还为就地转换为园区工人的农民配备了小型农具。在重庆和成都的许多地方，都有类似的模式。流转出来的土地获得了巨大的经济效益，农民的收入也增加了；有的让出了自己的宅基地，住进了政府统一规划的通水、通电、通气的生态“新村”。与几年前随处可见撂荒地相比，这片土地呈现出来的新的生机。有关专家学者和政府人士认为应当对发端于民间的智慧表示尊重：在家庭联产承包责任制基础上推进土地经营权的有序流转，能有效解决单一农户分散经营的弊端，从而为发展现代农业的规模化、产业化经营创造条件。也有人提出，与土地经营权集中相比，农业生产服务的集中更符合中国国情：即在保持农民对土地经营权的同时，政府或中介机构提供包括选种、播种、农药、收割等一系列的服务。通过这种方式也同样能形成规模经营。有关人士认为，不论是哪种方式，都应该坚持6条底线：坚守基本法律不违背、耕地保有面积不减少、耕地质量不下降、粮食产量质量不降低、农民合法权益不受侵害、生态环境不破坏。这就需要一系列政策的保证，经过多次讨论，全国政协最终成型的视察报告有针对性地提出了解决方案：扩大农村集体土地确权工作试点，明晰的农村土地产权，保护农民权益；加强土地流转中介服务，完善相应合同、登记、备案等制度；培育土地流转市场，推进农村土地承包纠纷仲裁试点；编制耕地占补平衡的规划，采取切实有效措施保护耕地，防止把农村建设用地指标集中到大城市使用……

　　二、拉动农村这辆“大车” 。由于历史欠账多，农村公共服务能力仍然滞后，农村的社会事业和基础设施与城市的差距仍然很大。背负巨大包袱的农村，很难获得大幅度发展。当然有的地方也可喜的变化。在重庆南岸社区，农民工只要每人每月花46元，就可以住进“阳光公寓”。在这里，他们可以做饭、洗澡，还能读书看报、看电视，甚至可以学电脑、上网学习。在成都近郊农村的标准化幼儿园里，视察团成员看到，农村娃也享受到了一流的师资和游乐设施。一项名为标准化工程的措施正在推行，目的就是要让城乡教育、卫生资源实现均衡分配。然而，基层县市对此的反映却是力不从心。统筹需要实力，吃饭财政怎么可能拉动农村这辆大车？建立城乡统一的公共服务体系，是许多农业专家多年呼吁的难题。他们认为，必须首先形成覆盖城乡的公共财政体系，这就需要合理调整国民收入分配格局。在全国政协视察报告中，委员们提出了一揽子建议：继续加大公共财政向农村转移支付力度，把基础设施建设投入的重点由城市逐步转向农村；加大公共财政对农村普通教育、职业培训和农技推广的支持力度；探索财税体制改革，开展增值税转型试点；允许试验区整合使用涉农资金，强化市级以下财政；将城市维护建设税的使用范围扩大到农村，建立农村地区公共设施建设维护的制度性资金渠道……拉动大车，需要强有力的车夫，统筹城乡需要更加简捷高效的政府。视察团对这种政府体系的定位是：城乡一体、精简高效、规范运转。如何实现简捷高效：减少专业行政机构，整合市、区、县政府管理部门，设置综合运行部门；加快将政府社会管理和公共服务职能由城市向农村延伸，并探索公共服务的实现形式，政府发包购买服务，方便农民；针对农村新型社区，稳妥推进居村委会改革，扶持和培育社区自治组织，完善基层自治机制；在试验区试行城乡居民按同等人口比例选举县级及以下人大代表等。

　　三、为农村发展“输血” 。农村发展，资金相当“血液”。而现实情况是，本就“贫血”的农村，有限的资金仍然在大量外流。有关专家学者认为，这与没有一套行之有效的农村金融体制有关。在成、渝，单一农户由于不具备抵押财产而得不到贷款的情况正在得到改变，农民联合成立的公司从银行拿到了贷款。当地政府也积极搭建以政府为主导的农村投融资平台，通过直接投资、委托贷款、贷款担保、贴息、补贴、奖励等支持方式，集聚金融和社会资金发展现代农业。相关人士建议，应采取措施，促进资金向农村流动，为农村发展提供强大原动力。这些措施包括：设立统筹城乡产业投资基金，为现代农业发展和城乡基础设施建设筹集资金；支持建立区域性非上市公司股权柜台交易市场和林木产权交易市场；设立各类农副产品期货交易市场，使农民和农业企业实现套期保值，抵御市场风险；开展村镇银行、农村信贷公司、农村资金互助社及小额信贷组织试点；发挥小城镇建设投资公司等市场运作投融资平台的作用，建立和培育土地质押担保中介机构；逐步构建农民土地质押的风险分摊机制，形成多元化融资渠道等。成、渝两个试验区属于自然灾害多发区，突如其来的地震灾难让许多农户和公司遭受了灭顶之灾，也引起了人们的深思。经过缜密的论证，他们提出应加快建立国家层面的巨灾保险制度，完善农业风险分摊机制。全国政协的视察报告还提出了具体操作程序：中央政府可以从应急和救灾预算资金中拿出一部分设立巨灾风险基金，作为保险公司的再保险人，同时积极开展国际再保险，减少保险公司的后顾之忧；巨灾保险中的超赔部分由风险基金承担；通过税收优惠政策鼓励保险公司开发巨灾保险，巨灾保险保费收入免征营业税，巨灾保险利润免征所得税；采取直接补贴、集中采购等方式，推动农民参保巨灾险；强制企业参加巨灾保险。成渝试验区的问题：“改革的内容和方式尚未确定，试验区改革创新的空间还不明朗；土地管理制度与金融制度的创新尤为关键，这些领域法规比较密集，稍有动作就引起高度关注；舆论对改革的走向十分关注，众说纷纭；即将出台的改革试验举措会有多大的认同度，等等，都尚未可知。” 面对这些困难，应当遵循怎样的原则进行探索？全国政协考察团认为：“改革试验原则上应当在现有法律和政策框架下积极推进，对确需突破法律和政策的内容，则须遵循有关程序上报审批，使试验区建设在整个西部乃至全国真正具有示范和带动意义。”

《 人民日报 》（ 2008年9月3日   16 版）