对宜宾市扶贫“首扶制度”的调查

四川省扶贫开发办公室    王思铁

编者按：扶贫“首扶制度”是让贫困群众真正得到党和政府的扶贫政策的一项好制度。宜宾市扶贫“首扶制度”起步早、方法好、效果显著，是提高扶贫开发水平的重要途径。按照省扶贫开发办提出的思想早发动、任务早明确、措施早制定、责任早落实的“四早”要求，当前各地正在编制今年新村扶贫规划。要结合自身实际，加大学习推广宜宾模式的力度，切实把扶贫“首扶制度”落到实处。

2004年初来，宜宾市全面推行扶贫“首扶制度”，取得明显成效。近4年的实践表明：做到了对象准确，公平正义，条件改善，收入增长，帮扶到位。全市贫困户新修改造住房1.44万户、建沼气池1.05万口,修连户路2490多公里，贫困村农民年均增收262元。

一 、“首扶制度”的作法

针对扶贫开发中出现的“家底”不清、“普惠”突出，“村内弃穷”等现象，宜宾市委、市政府出台了《关于加强扶贫开发工作的若干意见》，明确提出“实行开发式扶贫与保障式扶贫相结合，首先扶持农村的绝对贫困人口和低收入贫困人口，实现基本解决温饱和巩固温饱两个目标”的扶贫“首扶制度”，并坚持每年从市级财力中挤出1000万元用于扶贫开发。宜宾市的具体作法为：

一是摸清家底。2004年，市扶贫办报经市委、市政府批准，组织力量对农村贫困户和贫困人口进行全面普查摸底，将全市11.75万与40.02万绝对贫困和低收入贫困人口纳入了扶持范围。对贫困人口进行了“户建卡、村建册、乡建薄、县建档，实行动态管理。”

二是划分类别。根据普查结果，市扶贫办要求各县（市、区）把扶贫新村的贫困人口分为绝对贫困人口、低收入贫困人口、一般贫困人口三类，确定不同的扶持标准。明确提出“在新村扶贫中，对绝对贫困户首先扶持，低收入户倾斜扶持，一般贫困户限额扶持”的原则，使其具有可操作性。

三是公开比选。根据当年国家公布的扶贫标准，首先由村民小组召开户主会进行比选，再由党支部召开村、组干部和村民代表会议进行比选，并张榜公示。根据公示意见，再次召开村、社两级干部和村民代表会议进行比选，并再次公示。最后确定出“首扶户”给予扶持。

四是资金到户。对绝对贫困户重点倾斜，低收入户给予项目补助加信贷扶贫资金贴息，一般贫困户只进行信贷扶贫资金的贴息。从几年的情况看，到村财政扶贫资金，平均每个绝对贫困户得到了4000元的扶持，特别贫困的户为1万元以上；平均每个低收入户得到2000元以上的扶持。

五是项目安排。对绝对贫困户重点扶持无房户修房，配套扶持建沼气池、人饮工程和入户路，以及当年增收的短、平、快项目。对低收入户重点扶持发展增收项目，也补助开展一些改善生产生活条件的项目。“首扶制度”外使用财政扶贫资金的其他到村扶贫项目，也必须覆盖所有贫困人口。

六是配套措施。党政机关定点扶贫与贫困村签订“双向责任书”，做到不脱贫不脱钩。单位和社会捐赠的扶贫资金物资，首先用于首扶户。利用社会捐赠资金在村建立扶贫基金会、扶贫专业协会，为首扶户提供资金和其他方面的支持。加强培训，使首扶贫户晓得为啥干，干啥子，啷个干。

七是跟踪检查。在普遍推行“首扶制度”涉及村、户资金项目公示、公告、公开制度的基础上，市、县两级建立健全了扶贫督促检查通报制度。把“首扶制度”纳入年度目标考核，定期不定期地对扶贫工作落实的情况进行抽查、检查。每次抽查、检查，都把重点放在“首扶制度”的落实上。

二、“首扶制度”的效果

宜宾市扶贫“首扶制度”的效果主要有：一是做到了对象准确。调查中，在与市、县、乡、村各级干部和农户座谈时，大家都有一个普遍共识：扶贫“首扶制度”真正瞄准贫困群众，改善了民生。市扶贫办主任左洪认为：相对比较来看，穷人在一个村还是少数；如果只采用村民海选项目的方式扶贫，往往是绝大多数人都要选修路、整水、通电这些人人共享的“普惠”项目；贫困户的声音本来就弱，最容易被“淹没”；通过政策性的硬规定，实行“首扶制度”，就能真正做到瞄准对象。兴文县委副书记、县长张平说：对这几年推行的“首扶制度”，上下都比较满意，体现了公平、公正、公开；我的理解，扶贫决不能说资金到了村就是扶贫。只有在扶贫资金中，首先砍它一砣出来解决贫困户的问题，才是真扶贫、扶真贫。

二是做到了公平正义。2007年11月28日下午，我们来到了当年启动的江安县公益扶贫新村。村党支部书记廖祖伦对我们说：新村扶贫启动之初，不少村民对扶贫资金都抱有“要得大家得，要不得大家不得”的心理。我们召开会议反复讲：因为我们村有贫困人口，才被确定为贫困村，所以，首先得扶持穷人。我们查看了村上的会议记录，为落实“首扶制度”，2007年就召开了8次会议。通过比选，全村选出了12户绝对贫困户、37户低收入贫困户，分别占该村总农户的4.03%与12.42%。通过两轮公示后，最终在各村民组推选的基础上，进入1户绝对贫困户，淘汰2户低收入贫困户。村民普遍反映，这些贫困户享受扶贫首扶贫政策，“在得住（应该的）”、“公正的”。

三是做到了条件改善。首扶户中，多数户不仅生活困难，而且生产、生活条件特别差。因此，改善生产生活条件，就成了他们自身和村民公认的首选项目。我们调查走访的9户首扶户中有8户修了新房、牲畜用圈，有7户打了沼气池，6户修了连户路。三合村胡国政一家3口，他自己年老体弱，妻子长期拖病，儿子劳力不强。原来住的是一间破旧草房，新村扶贫时给予他家6000元的补助，村里动员大家送工程，修起了新房。可是，因为缺钱，6道门和一个窗户是空着的。村主任梁兵就动员在家的16位党员，每人捐资50元，帮助他家把门和窗户装上了。我们问梁兵：为什么要这样？他说，都是村里邻里的。我们又问，哪么为啥没叫非党员捐资呢？他笑着说：我们的党员毕竟是个先进分子嘛！

四是做到了收入增长。11月29日上午，我们来到了兴文县大河苗族乡回龙村三组。41岁正在打苕粉的苗族同胞杨致富，首先给我们拿出了县政府发的《兴文县农村扶贫首扶户优待证书》，笑着告诉我们说：我家5口人，原来住在老山坡上的两间破草房里。2005年实施新村扶贫时，列入了首扶户，政府补助6000元修新房，3000元修沼气、改圈改厨，以及发展生产。接着，他给我们算了一笔账：2007年七八月卖肥猪4头，已经收入3850元；现在圈里还养有一百五六十斤的肥猪4头，可卖4300元；秋苕收了两万多斤，加工成苕粉可卖7000来元；外加打工收入5000来元。仅这几笔，我家2007年人均收入就可达4000元以上。与我们分手时，他说：非常感谢党和政府，感谢帮扶我家的扶贫部门。

五是做到了帮扶到位。与杨致富同一个组的中年妇女成朝先，其丈夫4年前因病去世，欠下了3万多元的外债；自己从小患骨节核，上前年做手术又欠了1万多元。3个子女中，老大出走七八年音讯渺无，老二出嫁且家里也贫穷。她家原来居住两间破旧草房，生活苦不堪言。新村扶贫时，为了帮扶这户“首扶户”修房，县上补助财政扶贫资金1.1万元。尚缺口1.5万元左右，帮扶该村的市、县政协给予大力帮扶，帮扶单位和县委领导李发存、宋开元、黄泽江、梁泽海、李敏5人共为她家捐资1.32万元。市政协牵线搭桥，把她的儿子送到长宁一家企业就业。离开时，成朝先哭泣着对我们说：如果不是这个政策（首扶制度），不是他们（帮扶贫的人），我家连躲雨的地方都没有。

三、“首扶制度”的完善

一是坚定不移坚持下去。农村低保才起步，各地受财力制约，尚有少量绝对贫困人口没有入围，他们依然处于贫困之中。低保标准低，且仅是解决吃饭穿衣问题，贫困户的生存、发展条件依然没有得到解决。有生存条件和劳动能力的贫困户，他们需要尊严、需要扶持。宜宾市扶贫“首扶制度”模式比较成熟，在全省扶贫开发中具有普遍意义。各地应从实际出发，加大学习推广力度。

二是与首扶穷村相结合。我省遂宁等市（州）创新了扶贫新村“竞争入围”，宜宾等市创新了新村扶贫“首扶制度”。从原对遂宁、现对宜宾的调查看，如果把两种模式有机结合起来，将能更好地实现省委、省政府提出的新村扶贫首先要“选准最困难的村、扶持最贫穷的户、办好群众最急需办的事”的要求，更好地提高扶贫的针对性和实效性，做到真扶贫、扶贫真贫，切实改善民生，提高扶贫开发水平。

三是适当提高扶持标准。2007年全省推行了“首扶制度”，每个首扶户平均得到2187元的扶持。从各地实施的情况看，有的地方在2000元甚至1000元。这个标准对贫困户特别是绝对贫困户来说都比较偏低，有的仅够打一口沼气池。因此，全省应当提高“首扶户”的扶持标准。宜宾市每个绝对贫困户首扶资金平均在4000元以上，低收入贫困户在2000元以上，这个补助标准比较合适，各地可以结合当地实际借鉴。

四是适度加大增收投入。基层干部群众普遍反映，这次党的十七大报告是“农民听得懂，干部能操作”。贫困农民对其中的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的“五有”期盼值最高，对扶贫的“首扶制度”充满感激之情，更是寄予厚望。但是，也有一些低收入贫困户，希望加大对增收项目的扶持。我们认为这个要求是合理的，应当结合产业扶贫予以考虑。

五是要进一步规范运行。2007年全省推广“首扶制度”尽管已大有成效，但是，因为“首扶”的村、户往往因地处边远，不仅工作难度大，也难出政绩，难免会出现“应付”的情况。因此，省扶贫办应着手制定一个针对“首扶制度”的简便易行的量化考核办法，从“竞争入围”村的考评指标、“首扶户”的比选到扶贫资金的落实、扶贫效果的跟进等方面入手，设定相应的权重，纳入量化考核。

四川省扶贫开发办公室综合处印          （共印270份）