天然气是优质清洁的化石能源。近年来，全球天然气出现供大于求、价格迅速下降的趋势。但我国天然气价格持续上涨，供不应求的问题十分突出。出现这种鲜明反差，与我国天然气领域由少数大企业上下游一体化经营直接相关。当前应当以网运分开、放开竞争性业务为突破口，推进天然气市场化改革。可以考虑合并现有天然气企业的网络运输业务，建立独立的天然气管网公司。新的管网公司要向第三方开放，公平地为各类用户提供运输服务，并不再从事燃气购销业务。允许和鼓励多元投资主体经营天然气气源、进入管网建设领域。通过建立充分竞争的天然气市场，提高天然气供给能力。

一、加剧天然气供求矛盾的体制原因

上世纪90年代后，中国出现了天然气探明储量大幅度增长、产量快速攀升的形势。但是天然气消费需求增长更快。去年以来，全国多地大范围实施“煤改气”、“油改气”。按照今年7月通过的大气治理“国十条”要求，天然气替代改造规模进一步扩大，今冬明春可能面临历史上最严峻的供求矛盾。

与此同时，北美页岩气革命后，全球天然气呈现供大于求的格局，气价总体上呈下降趋势。美国得益于此，淘汰了大量燃煤火电，电力价格持续下降。在这种有利的形势下，中国天然气价格不但没有下降，还在不断上涨，目前已远高于美国，与其它大部分OECD国家相当，这在很大程度上削弱了下游工业用户的国际竞争力。

中国在天然气产业在发展初期，选择了上下游一体化的经营模式，对迅速提高天然气应用规模发挥了积极作用。但由于在天然气业务准入、定价、排产、管输等方面仍延续了传统计划体制，上下游一体化经营扭曲了市场价格和供求关系，成为天然气供求矛盾加剧和价格持续上涨的主要原因。

少数企业上下游一体化经营排斥竞争。天然气产业链的主要环节是：（1）上游气源，包括勘探开发、国外进口、煤炭气化等；（2）中游运输，包括管网、LNG接收站、储气库等；（3）下游分销，包括城市燃气公司、加气站等。中石油、中石化、中海油（下简称“三桶油”）三家企业集天然气的生产、进口、批发为一体，分别形成了覆盖了上游、中游的业务体系，近年来还积极进入下游城市燃气市场。目前，国家政策仅仅允许各类投资主体与“三桶油”合作开展油气业务，而不是以独立法人资格参与竞争。比如，在2010年公布的民间投资“新36条”中，虽然提出了“鼓励民间资本参与石油天然气建设”。但在具体要求中明确，民间资本与国有石油企业的关系是“合作”、“参股”。因此至今为止，天然气仍是特许经营商品，在制度安排上并未允许各类市场主体公平进入、充分竞争。

天然气定价与实际供求关系脱节。世界各国国内的天然气定价主要有三种模式，一是以美国为代表的竞争性定价，二是以欧盟为代表的垄断性定价，三是以俄罗斯为代表的政府定价。目前，欧盟已放松管制，向自由竞争定价转变。俄罗斯也开始天然气价格改革，允许一定范围内的协商定价。市场定价已成为天然气定价的大趋势。我国天然气定价比较混乱，主要特点是：（1）一气一价。国产气成本较低，进口气价普遍较高，不同气源到达同一消费地的门站价差别很大。部分门站价低于进口价，在油气企业内部形成交叉补贴。2013年价格调整后，对存量气、增量气实行不同的价格。（2）模拟市场定价。新的天然气定价将传统的成本加成改为净回值法定价。以上海市场作为计价基准点，选取燃料油和液化石油气（LPG）作为可替代能源，按一定的公式计算各地门站价，并定期调整。（3）政府定价。所有进口价、门站价均要政府批准。由此可见，我国尚未形成统一的天然气市场。模拟市场定价比传统的成本加成法定价有所改进，但仅能实现调价目的，无法灵活地反映和调节供求关系。

管网不足与排它式经营并存。截止2012年，我国天然气管网长度达6.7万公里，初步形成跨区域的管网输送格局。但干线管道密度仅为0.0033千米/平方千米，相当于法国的1/20，德国的1/32。天然气输配管网尚不完善，不能完全适应天然气安全保障供应的需要。目前骨干管网主要由“三桶油”掌握，互相之间独立运营。他们利用市场支配地位，不向第三方开放。比如，一年前，某发电集团计划向北京供应其内蒙古工厂生产的煤制气，因自己没有管道，只能将煤制气卖给有管道的石油企业，再由其销给北京市场。另外，由于“三桶油”的天然气管道互不联通，造成有的地方交叉重复、空置浪费，有的地方建设不足、运行饱和，设施潜力未能得到充分发挥。国家对天然气的价格、建设、运行缺少监管，基本上是“以批代管”。虽然能源主管部门在管网向第三方开放问题上提出过要求，但很难落实。

二、以网运分开为突破口深化改革

从发达国家的经验看，天然气产业大都经历了从上下游一体化经营到网运分离、业务分拆、分段监管的过程。当前，我国缓解天然气供求矛盾，需要对全产业链进行市场化改革，打破上下游一体化的经营格局。在合理划分垄断性业务与竞争性业务的基础上，把竞争性业务放给市场，把垄断性业务管住管好。在一切可以引入市场竞争的环节放松政府管制，同时加强政府对垄断业务的监管。

当然，天然气领域的改革同其它行业一样，应当突出重点，有所为有所不为。在上游，各类投资主体公平进入资源勘探开发领域的问题，可与矿产资源开发体制改革统筹考虑；在下游，城市供气的事权主要在地方，改革的主动权可放给城市政府；只有中游，天然气管网向第三方开放、允许多元投资主体进入，直接关系到能否有效扩大天然气供给。

因此，天然气网络运输环节的市场化是“牵一发动全身”的改革，需要抓紧在矛盾关键点上有所突破。按照十八届三中全会关于网络状垄断行业改革和国有企业改革的原则，天然气领域应当实行网运分开、主辅分离、公平准入、政府监管的改革，全面放开竞争性业务，充分发挥市场对天然气资源配置的决定性作用。对改革的具体措施试作以下设想：

第一，合并现有的天然气网输业务。将“三桶油”的天然气骨干管网业务合并，成立一个股权多元化的天然气管网公司。做到管道所有权与天然气所有权分离、管道运输业务与天然气销售业务分离。为便于对网络监管和给网络运输定价，应当剥离管网公司辅业。

第二，实施强制性第三方准入。包括以下几方面内容：（1）现有管网公司不再从事天然气交易业务，按非歧视原则向所有用户提供运输服务。（2）放开气源限制，实行气源多元化。允许除“三桶油”以外的其它经营主体从事气源业务，包括从国外进口，国内煤炭制气、页岩气、天然气均可进入管网运输。（3）允许除“三桶油”以外的各类投资主体以独立法人的资格参与管网和LNG接收站、储气库等相关基础设施的投资经营，在全国形成多个管网公司并存、彼此间互联互通的格局。

第三，加强对网络开放的监管。赋予能源主管部门天然气管网监管职能，其主要任务：（1）核定网络运输的成本和固定收益率。（2）对管网和相关设施公平地向第三方开放、允许多元投资主体进入进行监督，防止管网公司滥用垄断地位。（3）对全国天然气骨干网建设进行规划。

当前，天然气领域以网运分开为代表的改革时机实际上已经成熟，条件基本具备。天然气作为网络状垄断行业的典型，各方面对改革方向应尽快达成共识。特别是近期，国际上LNG现货价格走低，很多企业有渠道、有能力组织进口。天然气管网和相关基础设施独立运营后，可无条件地向这些企业开放，从而有效增加天然气的供给能力。在国家核定网络收益和放开投资后，由于回报稳定，有利于吸引各类投资主体进入管网和相关基础设施建设领域，在较短时间内大幅扩大建设规模，提高管网密度，增强接收国外天然气和系统调峰的能力。发挥市场对天然气资源配置的决定性作用并非没有可能。■