行政机关不允许从事商业经营活动，这是行政机关的社会公共管理角色性质决定的。行政机关作为公共管理机构，具有一定的职责权限，负责某一方面的经济管理或市场监管执法，不能同时是运动员和裁判员。行政机关能否与企业签订借款合同呢？这个要看情况，如果行政机关与企业和个人签订借款合同，向企业和个人借款，要看借款用途是干什么，资金来源是否合法。

乡镇政府向农业合作社，农户，或者实施农业专项项目公司出借免息财政补贴资金，也就是说基层政府向农民发放财政贴息贷款等情况，这个也是合法的。但是现在，多数情况下基层政府是不直接与农民签订合同的，一般会通过委托银行，或者村委会等机构办理。城市财政资金的投资使用一般是通过成立政府控股的投资公司来进行的。

辽宁朝阳市四方镇政府与当地农发公司签订了135万元借款合同，免息。但是，农发公司收到款项后，一直没有还款。镇政府向法院起诉，要求农发公司归还135万元本金及利息。农发公司称借款合同无效，政府机构不能从事商业经营活动。法院最终判决，农发公司偿还135万元，并承担逾期还款利息。为什么法院判决农发公司还款？

这起基层政府与企业的借款合同让人挺意外的，我们看一下究竟发生了什么事？2020年1月15日，为盘活朝阳市四方镇荒地村出租土地上的农业设施，促使农产品生产项目早日落地。辽宁朝阳市四方镇政府（化名）作为出借方（甲方）与借款方（乙方）农发公司（化名）签订借款合同，该合同约定：甲方借给乙方资金金额为壹佰叁拾伍万元整，利息为免息；甲方借给乙方的资金，其中35万元用于支付2019年度需支付荒地村土地租金；剩余100万元用于乙方在此土地上的设施农业项目启动资金。……。

本合同借款期限为二年，自2020年3月30日-2022年3月29日止。乙方未按合同约定用途使用借款的，甲方有权收回借款并要求乙方支付借款期间利息（按同期中国人民银行贷款利率计算）。2、乙方未按约定时间归还借款的，乙方除承担此借款本金外，还要承担此次借款期间及拖延期间的利息（按同期中国人民银行贷款利率计算）。合同签订后，朝阳市双塔区四方镇财政所将借款135万元电汇给农发公司。农发公司向朝阳市四方镇财政所出具收款收据一张，注明借款。

2年到期后，农发公司没有归还135万元借款，四方政府向法院起诉，要求农发公司返还借款本金人民币135万元及利息。

法院认为，双方确认签订《借款合同》系当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。农发公司关于《借款合同》无效的辩驳意见，不能成立。农发公司在借款期限到期后没有偿还该借款已构成违约，应承担违约责任。法院判决，朝阳农发公司偿还借款本金1,350,000元及利息（自2020年3月30日起至借款实际清偿之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付）。

农发公司主张借款一事另有隐情，不认可一审判决，要求二审改判。借款合同存在无效的问题，镇政府未经预算程序随意出借资金违反《预算法》的规定，应依法确认无效。农发公司并不是2019年度土地租赁人，更不是租金拖欠人，不应对此承担还款责任。

镇政府提供的资金中，55万元按双方约定的要求直接支付给荒地村2019年度土地租金，剩余80万元用于在租赁土地上的设施农业项目启动资金。合同履行过程中，农发公司发现镇政府、荒地村委会存在故意隐瞒租赁土地已抵押给朝阳市双塔区农村信用合作社的事实，信用社来函不同意上诉人对农业设施进行翻新或重建，导致项目无法正常实施，前期项目投入逾二百万元，已经形成巨大损失。因土地租赁纠纷双方正在等待法院开庭。

二审法院认为，虽然《贷款通则》规定，各级行政部门不得经营贷款业务，但财政部《关于地方财政有偿使用资金管理办法》规定，地方财政部门为扶持特定的企业、行业发展，可以发放财政周转金，实行有偿使用，收取一定的资金占用费，定期归还。法律和行政法规并未禁止政府对外出借资金，在此种情况下，地方政府对外出借资金并不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不损害国家和社会公共利益，应认定借款合同有效。2023年4月18日，辽宁朝阳市中级法院终审判决，农发公司的上诉理由不能成立，驳回上诉。

《地方财政有偿使用资金管理办法》中规定，财政有偿使用资金的使用范围主要包括：支持农业生产和农村集体经济的发展；支持县乡经济的发展等。也就是说在财政部规定的使用范围之内的地方财政资金出借行为是合法的。地方财政收取占用费主要是为了提高资金使用效益和因物价上涨以及风险的补偿。地方财政有偿使用资金收取资金占用费本着低率、优惠的原则，对不同行业和部门可实行差别费率。占用费率应低于银行同类贷款的利息率。逾期不还的，可加收一定数额或比例的占用费。四方镇政府与农发公司约定的借款没有利息，但是逾期还款的情况下要承担利息，这个约定符合上述规定的要求。

行政机关不得从事贷款业务说的是通过贷款赚取商业利润的活动，经营是经常性的商业活动，偶尔的财政资金出借行为不是经营活动。造成农发公司没有按时还款的根源是，农发公司租赁的荒地出现了争议，村里已经将土地抵押给信用社进行贷款，农发公司没有办法在承租的土地上开展正常经营活动。农发公司认为，在与镇政府签订借款合同时，镇政府隐瞒了荒地村土地抵押的情况，而且要求支付55万元土地租金作为借款合同条件。

农发公司与村委会的土地租赁合同虽然与借款合同有一条关联，但两份合同主体不同，属于不同法律关系。土地租赁合同中村委会隐瞒土地抵押情况属于违约行为，这与借款合同的履行没有关系。换句话说，农发公司可以要求村委会因土地抵押造成不能正常经营的损失，但是借款合同的还款义务逃不脱。本来想搞一个农业项目促进乡村经济发展，因为土地租赁抵押造成项目瘫痪，公司负债纠缠在诉讼泥潭之中。这起纠纷说明，投资合作需要合同双方对项目关联方、目标对象进行充分调查，排除法律风险因素。