[摘
要]
如何切实维护教师合法权益是全球教育界所面临的共同问题。本文对美国教师申诉制度做了初步考察；同时指出了我国教师申诉制度所存在的明显缺陷。在借鉴美国经验的基础上，提出了完善我国教师申诉制度的若干建议。
[关 键 词]
教师；申诉；制度；完善
美国是奉行“法律主义”、“法律至上”的国家，十分注重通过调解与仲裁等手段，及时处理各种教育纠纷与争端，形成了比较完备的教师申诉制度。在学校内部，通常设有专门的机构和配置纠纷调解人，专门处理教师与学校之间的纠纷。教师因待遇、解聘等问题与地方教育当局之间发生纠纷可以通过教师工会出面，会同有关部门进行集体协商谈判来解决。调解和仲裁不成的，可以由地方教育委员会出面处理，也可以直接通过诉讼途径解决纠纷。
近年来，在美国各种形态的教育工会纷纷成立，教师为争取自身权益而告上法院的案例有增无减，这表明美国教师已把申诉当作是其工作权利之一。本文拟就美国申诉制度中的“集体协商制度”、“对不利处分前的听证制度”和“仲裁制度”进行初步考察，并对我国教师申诉制度的现状与存在的问题作一简要分析，以期对完善和健全我国教师申诉制度有所启示。
一、集体协商制度：维护教师权益的“第一道屏障”
联邦宪法第十修正案规定：“凡是未经宪法规定授予联邦政府行使或禁止州政府行使的各种权利，一律保留给州或保留给人民行使。”由于宪法中未提及到教育权的问题，因此，美国联邦政府认为教育是各州的责任，致使美国50个州形成了不同的教育系统，确立了分权的教育模式。
由于美国各州州情的差异，有关教育立法也迥然不同。按照传统，州教育委员会仅制定原则性条款，具体和细化的操作规程由各区教育委员会制定并实施。州教育法规通常会对一些细节的问题做出规定，比如教师任期、退休、集体协商和专业谈判、合法的解聘程序等。
校方对教师的侵权行为，如降低工资、压缩科研经费、减员解雇教师等，这些作法往往引起教师不满，从而引起申诉。美国教师申诉的途径主要有两条，集体协商制度为其中的一条。
何为集体协商制度？它是指雇主与受雇者的代表在互相信任的氛围中，对工作的环境与雇主和受雇者双方之间的权利和义务进行协商，协商所产生的协议为日后签订契约的依据。由于美国教育行政制度采取地方分权制，美国教师的权益并无全美的统一标准。因为联邦宪法并未明文规定有关协商的条款，所以集体协商的性质、内容等完全取决于各州的立法机关，法院的判决也多以各州的有关协商法案中的规定为依据。
1、协商的形式。
根据州学校法一般有三种不同协商的形式：（1）强制协商：学区教育委员会与教师团体就有关议题协商；（2）禁止协商：州政府全面禁止双方协商，或者在某些议题上设有限制；（3）自由协商：州学校法中并未提及协商事宜，所以学区教育委员会并无义务进行协商，但在某些特定的情况下，学区教育委员会“志愿”与教师协商。
2、协商的主体。
就协商双方的主体而言，虽然有对学区教育委员会代表雇主的代表性表示置疑，但如果州立法机关授权或同意，学区教育委员会即有权代表教师工会进行协商。工会代表某学区的教师，但并非所有的教师均为工会会员。
3、协商的范围。对于集体协商的范围，主要由各州的立法机关确定。有的以条款方式列出协商议题，有的却只是概略规定，后者常常引起争端，而必须由法院判决。法院认为必须协商的议题主要为工作时间、工作环境、薪酬等。法院持以上见解，其理由是为了维护学区教育委员会的经营管理权。凡是属于与学区教育委员会的经营管理权相关的议题，均不得列为协商的议题。例如，聘任教师权是其中的一项。在大多数判例中，法院认为不续聘教师的“程序问题”可列入协商，但实际决定权在教育委员会，不可列入协商范围。换言之，协议双方不能将教师是否续聘列入协商议题。此外，有关教师的工作调换，晋级等也是如此。一旦没有列入协商，除非学区教育委员会同意，否则有异议的教师不得申请仲裁，而只能向法院进行抗告。「1」
二、听证制度：不被续聘或解聘处理生效前的申诉
美国属英美法系国家，与德国和日本等国不同的是，公立学校教师不具有公务员身份，其权利和义务的确立与保障的根本依据以所签订的劳动合同为主。美国教师与教育委员会是一种雇佣关系，事先必须签订工作合约。所签合约分为长聘教师与试用教师两种，两者之间的待遇差异较大。由于各种原因，学区教育委员会对教师所做出的不利处理极多，而主要以薪酬与不被续聘最为严重。对于薪酬问题，工作合约中都有明文约定，如出现问题则可申请仲裁。对于解聘问题，涉及到将丢“饭碗”的大事，所以区教育委员会和教师都非常慎重地对待，在对教师所做出的不被续聘决定生效之前，允许教师申诉。
美国教师在获得长聘教师身份之前，首先要过试用教师这一关。虽然称其试用教师，实际为取得教师资格的合格教师。试用教师的期限一般为三至五年，在试用期间，多为一年一聘，是否续聘完全取决于教育委员会对教师的全面评价，除有非常特殊原因外（如违反州的法律法规），大多数情况下，法院不愿介入。因此，对于试用教师而言，从“实体法”上看，教师根本就没有对将不被续聘的决定进行申诉的机会，充其量学校只是按照州的法律在一定期限前通知教师不被续聘而已。
长聘教师较之试用教师，在受雇方面有一定的优越性。能全面胜任工作的长聘教师，一旦获得长聘的资格，即享有工作的保障，并且享有规定的程序保护权利，不会因教育委员会的主观、恣意乃至非法的决定而丧失其工作。「2」如果教师被解聘，则必须要经过法律法规所规定的程序方可。四十一个州规定了可以解雇的理由，大致可分为八类情况：
（1）
不胜任
（2）
身心不适合
（3）
不道德或非专业行为
（4）
失职
（5）
严重的不服从
（6）
犯罪行为
（7）
所担任的教学职位已不再需要
（8）
其它充分和正当的理由。
对于教师解聘，教育委员会必须提供类似联邦宪法第十四修正案的“正当程序”。其中，听证会是较为普遍的形式。教师可以在听证会上进行申辩与陈述。某些州认为解聘长聘教师必须要举行听证会，但某些州则把是否要举行听证会的决定权下放给了地方教育委员会。由于是非司法程序，听证会不必一定公开，听证会的形式也可以多样。在听证方面，可分为决定解聘前的听证和决定解聘后的听证。决定解聘前的听证，意在给予主雇双方再一次机会重新审视解聘行为的合理与合法性。决定解聘后的听证会，学区教育委员会扮演的是听证会仲裁者的角色，在听取教育行政部门与教师双方的意见后，做出是否支持解聘的决定。换言之，它是一种更接近正式法院判案的听证形式。不管采取何种方式，对于面临解聘的长聘教师来说，在被解聘的决定还未生效之前，可以借助于听证会的机会为自己进行申辩，力争挽回对于自己不利的局面。
纵使教育委员会给予了长聘教师申辩的机会，且不利于长聘教师处理的决定还未生效，但长聘教师是否最终被解聘的决定权还是掌握在教育委员会手中。因为教师与区教育委员会是一种契约关系，所以只要不牵涉宪法权利的争端，法院多尊重教育委员会的决定。例如在Morelli
v.Bd.of
Educ.(1976)一案中，一位被解聘的教师抱怨未受到公开听证会的待遇，因而违反了其第十四修正案的权利。此种听证会为法院审理案件中所必须的程序，然而在某些州的法律中，并未给教师公开听证的权利，而代之以私下听证或与教育人员谈判的形式。「3」
美国高校教师与学校之间也是一种合同关系，或契约关系。契约是一种要求双方遵守的协定性文件，具有一定的法律效力。如果单方毁掉合同，那么另一方就可凭借合同向毁约方提出上诉。大学教师对于关于自己的待遇、工作条件、晋升、“终身雇佣”、受到处分和免职等问题，有提出申诉和要求举行听证会的权利。「4」对于解聘教师除除按照“正当程序”举行听证会外，地方教育委员还必须要依照州的法律，在一定的期限内送达解聘的通知，在解聘通知书上，必须列举所违反之州的法律条款，并详细叙述其解聘的原由与事实，否则视为无效。
三、仲裁制度：维护教师合法权益的非诉讼救济辅助工具
仲裁是美国教师申诉制度中的一种常用的方式。合约双方的任意一方对其另一方违反合约中的条款而引发争议时，可使用仲裁程序。与司法诉讼相比，仲裁省时省钱，因而美国教师都习惯于先启动仲裁程序，万一无果，再诉讼到法院。申请仲裁的事由主要涉及到教师人事问题、职务分配、不续聘与解聘等问题。
仲裁程序是一种邀请以公正身份出现的第三者（个人或团体）来解决合约双方争端的方式。其主要形式分为调解、查明事实、仲裁三种。调解往往是解决争端的第一步。如果调解不成，则按合约中的诉愿程序来进行。由于各州的法律不同，在进行仲裁时，有的州可能会从调解直接上升到仲裁，查明事实这一环节就省略了。有时查明事实后所做出的判决仅为建议，不具强制力；而进行仲裁后，第三者的结论则具有司法效力，双方必须切实遵守。
在美国大约有二十个州准许使用仲裁来解决合约上的争端，即使允许进行仲裁的州，也不完全承认仲裁者的判决效力，尤其是在不续聘与解聘教师的议题上，法院对此的看法依个案而有所不同。「5」
美国教师申诉流程图示
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不利于教师处分之拟议
由各州规定需在多少日前通知教师
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处分
教委会或教师不服
（资料来源：（台）秦梦群：教育行政——实务部分， 第255页 ，五南图书出版股份有限公司，2003）
综上所述，虽然我们没能窥其美国教师申诉制度的全貌，但可略见一斑，有其值得我国学习与借鉴的地方，集体协商制度、听证制度等在维护教师合法权益方面都发挥了很好的“程序法”保障作用。就其申诉制度系统而言，当然暴露出其局限性与不完善性，比如，侵害试用教师不被续聘权利的诉权；当教师受到权益侵害时，在没有附加任何限制的前提下，可以直接寻求司法救济途径，等等。
第二次世界大战后，受教育民主运动的影响，美国法院开始愈来愈倾向减少对教育问题诉讼的限制，致使有关教师诉讼的案件逐年增加。尤其60年代以来，美国教育法律规定过分强调教师的权利，司法系统也多倾向于支持教师维护自己的合法权益，从而导致校园纠纷事件接连发生，形成了一种全社会性的“诉讼流行病”。教师们常常因为一件微不足道的小事去打官司，教师控告校长、教师控告教育委员会；被告辩护，原告再上诉，大量时间用于诉讼方面，严重影响了学校工作。「6」这是我国在修订有关法律法规和制定《教师申诉制度（办法）》过程中认真反思并需要吸取的深刻教训。
四、我国教师申诉制度存在的缺陷及其对策建议
为保障我国教师的合法权益，我国《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，做出处理”。“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉；同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当做出处理。”这是宪法关于公民申诉权利规定在教师身上的具体体现。
我国《教师法》确立的这项维护教师合法权益的行政救济程序的制度，即教师在其合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由、请求处理维护自己合法权益的制度，即我国教师申诉制度。从《教师法》（1994年开始实施）设计这项我国教师申诉制度，迄今已有十二载。十二年来的实践证明，纵观此项制度本身，无论是从实体法，还是从程序法上都存在明显的缺陷。在实体法上，现行的教师申诉制度明显的缺陷表现在：其一，缺少专门申诉的机构或申诉部门存在的不确定性，现实情况是，有的教育行政机关是督导室（处）负责具体处理教师申诉，而有的是政策法规处（室、科）、人事处（室、科）具体处理教师申诉，由于教师申诉往往会涉及到财产权、人身权等法律政策问题，结果导致各部门直接的相互推诿，从而使教师申诉找不着“北”；其二，提出教师申诉的人员厘定不清，受理的范围太宽泛。对教师概念界定的模糊性，工作在教学第一线的教师可以提起申诉是不用置疑的，但学校的教辅人员、后勤管理人员、医务人员以及民办学校的教师，是否属于教师申诉受理的范围。
我国有着“重实体，轻程序”的法律传统，然而一项完整的法律制度应当包括实体与程序的两方面内容。就其我国教师申诉的程序法而言，也是存在明显缺陷的。教育行政部门既是学校的上级，又是受理教师申诉的仲裁者，由于在进行仲裁时既是“运动员”又是“裁判员”，的角色，所以难以保证仲裁的公正与公平性。在这一点上，与美国教师申诉有异曲同工之处，教师都会对受理部门的代表性表示置疑。
我国教师申诉制度的缺陷还表现在对于教师处理未生效之前，缺少允许教师进行公开声辩、听证的平台。我们要设计并完善听证制度，允许教师对自己的行为作出说明、辩解、提供证据，并按照一定程序吸纳各方代表组成听证委员会，参与调查事件与听证。
近年来，随着我国民主和法治化进程的加快，教师维权意识增强。
同时，侵犯教师职务聘任、克扣、拖延、不兑现教师工资福利待遇、考核奖惩等合法权益的事件越来越多，典型的案例主要有：“读书为争大钱娶美女案”、“女教师生小孩丢工作案”、“校企分离教师被迫下岗案”、以及近期发生的“骨干教师实名举报校长而被解聘案”等，这些均已成为教育行政部门与司法机关工作的新热点与难点。
针对侵害教师合法权益的焦点与棘手问题，反映出现行教师申诉制度的滞后性和不完善性。为此，我们建议，一是尽快出台并颁布与《教师法》配套的《教师申诉制度实施办法》，真正从实体法与程序法上完善这一项制度。二是在修订《教师法》时补充相关法条，使之更具有法律依据与操作性。三是建立校内教师申诉机构，拓展教师申诉渠道，当教师对学校的有关处理不服时，可以通过向学校的有关机构进行申诉和辩解，当校内救济途径穷尽时，再向教育机关提出申诉。
我们深感欣慰的是，教育部政策研究与法制建设司2005年工作要点中提出了要制定好《教师申诉制度（办法）》的工作目标，有关教师申诉制度（办法）正在研制中。
［参考文献］
「1」（台）秦梦群.教育行政——实务部分［M］. 台北：五南图书出版股份有限公司，2003. 248—250.
「2」Michael W.Lamorte .School Law Cases and Concepts seven
edition［M］. A Person Education Company,2002. 218—230.
「3」（台）秦梦群.美国教育法与判例［M］.台北：高等教育出版社，2004. 167.
「4」 张维平等.美国教育法研究［M］.北京：中国法制出版社，2005. 146.
「5」 同「1」， 253——254.
「6」 同「4」， 222——223.
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