“官员代表”减少是民主政治的进步

                 杨 涛

近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。针对这一问题，此次的选举法修正案草案增加规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。”中国人民大学法学院院长韩大元说，这将在一定程度上缓解人大代表“官民比例”失衡现象。(《(《广州日报》3月9日)

 打开电视，看记者采访代表，几乎是清一色的官员，在人大分组讨论时，许多发言人也无一例外就是官员。官员一方面作为行政的领导人代表政府管理社会，另一方面又作为人民的代表监督政府，怎么看也不顺眼。可以说，这次《选举法（草案）》的修改，要求增加“适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”，从而将在事实层面上减少“官员代表”，---全国人大代表、广东省人大常委会副主任陈用志就预测说，选举法的修改将导致“领导干部的代表要相应减少，尤其是省一级。”可谓是大势所趋，符合民意。

  “官员代表”过多不利于发扬民主政治。首先，官员代表却无法成为公众的利益代表。这其中原因姑且不说“选举制度没有真正的体现民意，有一些计划安排的成分，所以官员很容易得到代表的位置。”（蔡定剑语），也就是相当多官员不是真正由公众选举产生；更重要的是作为官员，他们处于社会管理者的地位，相对被管理者的公众来说有其特殊利益，在涉及许多公共事务时，他们的意见不能完全代表公众甚至与公众站在对立面。

其次， “官员代表”容易陷入“监督不能”。在我国人民代表大会中，人大代表一个重要职能是监督“一府两院”的工作，维护公众的利益，确保政府依法行政。官员自身是行政官员或者司法官员，他们自身之间本身就是一个利益和意见的共同体，让他们去监督“一府两院”的工作，等于是要求自己进行内部监督，“自己监督自己”，而内部监督早就为经验证明最软弱和最无力的一种监督方式，其监督成功只能依靠成员的自觉和道德的力量。这种“监督不能”特别体现在对上级官员的监督上，在现行体制下，官员受到上级官员的管理，官员的任命主要来自上级，那么下级官员要听命于上级官员；然而，在人大会上，上级官员往往面对着的是下级官员人大代表，由下级官员来审议他们的工作和监督他们依法行政，这种由上级官员管理与任命的下级官员人大代表怎么能理直气壮大胆地进行监督呢？

然而，这些年来，我们的“官员代表”却呈现逐届增长的势头，并且“官员代表”占据一个非常大的比重，为民众所垢。广州本届500名人大代表中，官员代表占了38.43%，其中“一府两院”组成人员及其工作人员又占总数的10%。中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑在 2005年6月24日做客人民网时透露，十届全国人大代表中，来自工农第一线的代表大概只有100多人，而具有官员身份的代表有1200多人；此外，蔡定剑统计了过一个市的人大代表，干部代表超过了60％。因此，本次《选举法（草案）》提出要增加工农和知识分子代表，非常及时，它将有利于体现人大代表的代表性，有利于更有力地监督“一府二院”，发扬民主政治。从长远来看，“官员代表”应当逐渐减少，甚至消失，在人大会上实现“零官员代表”，才是根本之策。

 不过，另外一方面，我们对“适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”，从而减少“官员代表”，却不可盲目的乐观。一方面，我们的选举的透明性还需要大大地加强，要真正选举出符合工农和知识分子意愿的代表。因为，如果人大代表仍然像一些地方一样，为官方所操纵，选举出的代表是符合官方意图的代言人，那么，即使这样的代表具有工农、知识分子的身份，但他们也不是真正意义上的工农、知识分子的代表，而是另一种意义上的“官员代表”---官员操纵下的代表；另一方面，我们看到，一些所谓工农代表其实并不具备履行代表职务的能力，像农民工代表胡海燕参加“两会”两年没有提出过一个议案，那么这样的代表也不能真正为工农争取利益，在立法上进行博弈。因此，所谓的工农代表也不能完全限于“身份代表”—--不是说有工农身份的人就可以当代表，而是要了解工农的情况，愿意为工农代言，并且为工农所真正选举出来的代表（可以是律师、教师、媒体人士等等，但不能是官员），这也需要我们大力改进选举制度，让工农能选举出代表自身意志的人来。