谁来关心集体土地上的房屋拆迁？

杨 涛

备受各界关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》1月29日起正式向公众公开征求意见。征求意见稿共五章四十一条，分别对适用范围、征收程序、征收补偿、关于非因公共利益的需要实施的拆迁等问题予以了明确规定。（《新京报》1月29日）

此次《征求意见稿》比起旧的《条例》有不少进步，比如细化了“公共利益”的范围，要求房屋征收须广泛地听取并公开民众的意见，规定不得以暴力胁迫等手段进行搬迁，非公共利益的拆迁须自愿公平等。但我们注意到，征求意见稿规定，“为了公共利益的需要，对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人给予补偿的”，也就是说，集体土地上房屋的拆迁根本无法沐浴《征求意见稿》的阳光。

我们不会忘记去年年末发生在成都惨死的唐福珍自焚案，这一惨案直接推动了五位法学家的上书和加快《拆迁条例》修改进程。然而，唐福珍自焚是为了保护其在集体土地上的房屋征收补偿的权利；而同样在去年12月15日下午，在北京海淀区四季青镇北坞村，也发生村民席新柱自焚案，原因也在于政府对其家的宅基地和房屋评估太低。目前，大量的拆迁案多发生在集体土地上。据国内相关统计，目前因征地补偿和安置引发的群体性事件，已经占到我国农村群体性事件的65%以上。而此次，《征求意见稿》却对集体土地上的房屋征收规定依然缺失，显然无法解决农村群体性事件，唐福珍们的血也白白地流了。

  事实上，城市房屋拆迁与农村集体土地的房屋拆迁一直处于不平等地位。城市的房屋的拆迁适用《城市房屋拆迁管理条例》，政府和开发商征收要进行适当的补偿；而集体土地房屋拆迁情况不同，根本就无法可依，各地通常是适用土地管理法，实践中的做法是将房屋作为是依附于土地征收、作为被征收土地范围内的地上附着物对待的，也就是说，集体土地上房屋相当于土地上长的树木、庄稼一样对待。虽然有些地方政府也出台相应的规定，对农村集体土地上的房屋的拆迁参照城市房屋来执行，但这种执行很不到位，有数据表明，与城市房屋拆迁补偿相比，农村土地上的房屋补偿额相差5倍。

  不仅如此，由于法律的缺失，农村集体土地上房屋拆迁甚至比城市房屋拆迁存在更多的问题。目前，集体土地的征用和拆迁涉及以下几种情形：一是政府征用集体土地，而后拆迁集体土地上的房屋；二是村集体组织收回集体土地使用权并拆迁集体土地上的房屋，三是开发商与政府或者村集体组织协商后，为使用集体土地强行拆迁。但是，对于什么是“公共利益”征收，同样没有明确的规定；从征地拆迁立项到征地拆迁实施，权利、利益受到直接影响的被征地农民，始终没有发表意见的机会。而且，事实上，由于“城市的土地属于国有土地，业主只拥有上面建造的房屋的所有权，没有土地的所有权，对这类房屋进行征收拆迁，政府需要支付的补偿只是建造和装修房屋需要的成本，基本无利可赚。只有位于城乡接合部的农村集体所有土地，升值很快，地方政府往往通过压低补偿的方式、将土地出让给开发商，赚取高额差价”，政府更倾向于征收集体土地上的房屋，矛盾更加凸显。

现在，如果仍然不抓紧解决集体土地上拆迁的问题，这对集体土地的使用权人、农民来说，很不公平。因为，对于什么情形下，政府可以征用，政府征用如何补偿，出现问题如何救济，以及集体组织进行的拆迁如何规范，集体土地上房屋的使用权人、农民还找不到有力保障他们利益的法律，还得饱受煎熬之苦。这无疑让农民比城市居民更不能享受公平，这不但无法让农村群体性事件得不到有效缓解，也违背了法律面前人人平等的原则。

  对于集体土地上房屋征收问题，可谓是迫在眉睫。可以考虑的方案有二个，一个是如学者杨小军提议的，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，加入集体土地房屋拆迁的内容，规定农村集体土地上房屋的拆迁补偿，参照适用国有土地上房屋征收与补偿的条件和标准等；另一个是修改《《土地管理法》，对集体土地上房屋拆迁问题作出符合法治精神的规定。