解决“民告官”难题非下几剂猛药不可

杨 涛

行政诉讼通常被称为“民告官”。最高人民法院11月15日发布了《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》，要求各级人民法院进一步重视和加强行政案件受理，依法保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼“告状难”问题。(新华网11月15日)

都说行政诉讼有“三难”：立案难、判决难、执行难。有数据显示，全国每年的民事案件达到数百万件，而行政诉讼案件则只有区区10万件，行政诉讼门槛之高不言而喻。“民告官”案件“告状”为何如此之难，其实地球人都知道，那是地方保护主义作的祟，法院的人、财、物都在地方党政领导手中，对于地方党政领导不高兴的案件，法院当然不敢受理。

但是，面对着这样的顽症，最高法院开的药方未免有点剂量太轻飘飘。《意见》称“要坚决抵制非法干预行政案件受理的各种违法行为，彻底废除各种违法限制行政案件受理的‘土政策’。对于干预、阻碍人民法院受理行政案件造成恶劣影响的，应当及时向当地党委、纪检监察机关和上级人民法院反映，上级人民法院要协助党委和纪检监察机关作出严肃处理。”其一，“土政策”往往就是地方党政领导给法院加的紧箍咒，现在让法院去彻底废除“土政策”，实在是勉为其难；其二，“干预、阻碍人民法院受理行政案件造成恶劣影响的”事件，背后也往往少不了地方党政领导的影子，向地方党政领导告状，无异于与虎谋皮，便是地方党政领导没有插手，也少不了要偏袒作为自己属下的行政机关和官员。

面对“民告官”案件“告状难”的问题，如果仅仅是出台一个《宣言》，提出几点要求，再让地方法院自行去抵制各种“土政策”，这无异于一种宣示性口号，只能表明最高法院对于“民告官”案件“告状难”的态度，对于如何破解这种难题，则无济于事。解决“民告官”案件“告状难”的问题，非得下几剂猛药不可。

  事实上，即使是在法院人、财、物仍然地方党政领导控制之下，法院仍然有突破空间，肇始于浙江省台州市的行政诉讼异地管辖制度，就是比较好地解决了行政诉讼中的一些难题。今年1月，最高人民法院公布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》推广了台州的经验，明确“被告为县级以上人民政府的案件，一审应当由中级人民法院管辖”。但这里仍然存在很多问题，比如许多涉及征地、拆迁等行政诉讼案件，被告并非县级以上人民政府，但不准法院立案的“土政策”却是地方政府制定的，民众仍然会面临“告状难”。因此，最高法院不妨规定，凡是行政诉讼案件，都由异地法院或者中级以上法院来管辖，这样虽然可能会增加法院和当事人的诉讼成本、浪费一些诉讼资源，但对于拆除地方的各种“土政策”，解决“民告官”案件“告状难”，确是一剂能比较快见效的猛药。

《法国民法典》第4条规定：“法官借口没有制定法或制定法不明确不完备而拒绝受理案件，得以拒绝审判罪追究之。”这样的规定虽然多少显示了拿破仑迷信“司法万能”的思想，但“拒绝审判罪”却在我们今天的司法环境下，不妨为我们所借鉴。因为，我们目前的情形是，并非法律规定不完善，而是许多明明法律和司法解释规定应当受理的行政诉讼案件，地方党政领导出台的“土政策”规定不得受理，或者法官自已怕惹火上身而不敢受理。因此，我们也应当考虑在法律设立“妨碍审判罪”、“ 拒绝审判罪”之类的罪名，对于出台“土政策”干扰法院依法受理和审判案件的地方党政领导和直接责任人，以“妨碍审判罪”追究之；对于法院和法官本身不愿意受理依法应当受理的案件，以“ 拒绝审判罪” 追究之。这是我对最高法院建议的第二剂猛药。