加载中…大陸地方政府欠債逾萬億
(2008-11-09 16:36:19)
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大陸地方政府欠債逾萬億
2008年11月01日
美國《僑報》
待字閨閣多年，大陸地方發債開始破局。
中國學界多年關注的所謂“開前門、堵後門”，開放並加強地方政府發債管理的改革大思路，正在被官方採納並逐漸浮出水面。
這有利於解決目前地方財政中普遍存在的“短借長投”問題。
地方債務很驚人
一直以來，中國對地方政府舉債採取了相當謹慎的態度。按照現行《中華人民共和國預算法》第28條明文規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”
但現實中，《預算法》的規定並沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。在地方各級財政運行中，負債運營已經成為了顯性的常態。
“市政府2008年借了23.9億元的貸款，貸款用途已經全額安排，年初市級的債務余額是44.8億元（人民幣，下同），今年計劃還本付息2.68億元。”北京《經濟觀察報》報導，這是河南省焦作市2008年市級政府債務預算“大本”上的信息。
而廣州《21世紀經濟報導》則以中國百強縣之一的浙江中部城市東陽市的狀況為例：至2005年底政府性負債達到24.11億元，其中市本級負債21.61億元，街道鄉鎮負債2.5億元。
在列支全市經常性支出（人員經費和公用經費）之後，東陽市政府可自由支配的資金（含一般性專項資金）只有4.4591億元，“相對於24億元負債是微不足道的”。且其中有10.7億元一年期的短期貸款、拖欠工程款4.0678億元、拖欠農民土地征用補償款2638萬元等。這份直接向東陽市委市政府匯報的報告最後不忘提醒：“潛伏著相當的財政風險”。
兩年前財政部開始摸底地方債務規模。《經濟觀察報》稱，有學者估計，地方政府直接債務規模在2萬億元左右。
而《21世紀經濟報導》稱，國務院發展研究中心地方債務課題組的粗略統計是，到目前，中國地方政府債務至少在1萬億元，其中，地方基層政府（鄉鎮政府）負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。
土地財政風險大
允許地方政府舉債正成世界潮流。據統計，目前世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。
不過政府性債務是一把“雙刃劍”，合理的政府性負債可以有效彌補當前財政資金不足，促進經濟社會快速發展，過度的舉債可能轉化為財政風險。
為了償還眾多隱性負債，大陸地方政府目前往往被動“買單”，由此帶來的財政風險和金融風險難以估計。
其實，發行地方債早已納入中央視線，然而改革方案幾經反覆並被多次推遲。2004年4月就有中央媒體報導稱，有關機構已經召開了專門會議討論如何推進地方發債，同時國研中心宏觀經濟研究部也已開始討論實際操作層面的問題。
棧道未成，陳倉早已暗渡。地方政府在《預算法》約束下的“隱蔽融資”已如平靜水面之下的暗流湧動。2004年初，財政部駐山東省監察專員辦在異地專項調查中發現，成都市青羊區曾在1992年至2001年10月間違規發行地方政府債券3.75億元。
成都市青羊區僅是被查獲的一個例子。自1998年之後，隨著土地財政的勃興，地方政府的主要融資通道更多來自于土地。
土地財政，屬於預算外收入，又叫第二財政。據東北財經大學經濟學博士劉正山的調查和測算，土地出讓占地方財政預算外收入60%以上，個別市縣達90%左右；從全國情況看，土地出讓收入占財政收入的比重也非常高。
有一種判斷是：中國絕大多數城市財政收入的一半來自房地產開發的土地轉讓，地方財政是名副其實的“土地財政”。對很多市縣來說，離開新增建設用地上的財政收入，基本入不敷出。這已成為公論。
廣州《21世紀經濟報導》稱，在重慶等地，第二財政早已超過第一財政，成為經營城市發展GDP的不二法寶。
“第二財政”十字路口
中國地方財政當前的困境很大部分與中央宏觀調控對房地產市場的影響有關。
目前樓市低迷，導致地價、房價下挫，土地交易和房地產交易額急劇下滑，最立竿見影的衝擊就是地方財政收入呈銳減態勢下滑。
《21世紀經濟報導》報導，宏觀緊縮的態勢之下，今年土地一級市場疲軟，部分一線城市的土地出讓金額比去年下降了1/4。以往依靠土地收益作為財政預算主要來源的地方財政，即將遭遇較大的資金缺口。
這也就不難理解此前大陸多個城市聯合救市的背景：如果樓市持續低迷，明年地方財政將陷入深度危機乃至崩潰之中。
《上海證券報》此前採訪知名經濟學家謝國忠時問到，中國應該採取那些手段來緩解經濟下行的壓力？
謝國忠的回答是，第一步就是解決地方政府財政問題，“我覺得地方政府財政已經有危機了，因為房地產賣不出去，土地拍不出去，地方政府財政問題很大了”。
於是地方要求發債的呼聲日益強烈。
“各地情況不同，由於土地出讓金進入了地方總財政收支，目前地方政府財政收入下降厲害，未來將威脅到公務員工資、教師工資、低保人群的保障等剛性支出，加上醫改要補貼，地方目前能想到的辦法也只靠發債。”中國工商聯房地產商會會長聶梅生解釋了政府發債與上述土地出讓金進入財政帳戶之間的邏輯關係。
土地流拍頻頻
由於宏觀調控對於房價的影響明顯，不少購房消費者選擇了觀望。而金融市場流動性的緊縮，又使得各個房地產商的現金流緊張，紛紛捂緊了“錢袋子”。
那些昔日活躍在土地二級市場上的“掮客”，已經從為地產公司牽線“買地”，轉為幫地產公司“賣地”。
在需要減少和流動性緊縮的倒逼之下，位於上游的土地交易也日益慘淡。
即便作為浙江省的二線城市，紹興的房地產市場也並未“偏安一隅”。目前紹興相繼遭遇了地王退地、土地出讓金銳減90%兩大深幅回調，退潮之明顯，令人驚訝。
不僅是紹興，一大批城市都在經歷著這樣的陣痛，上海、杭州、重慶、廣州等主要一線城市，以及部分二三線城市今年的土地出讓金額出現了大額萎縮。一線城市土地出讓金大都萎縮了1/4，二三線城市如紹興則令地方政府揪心。
地方財政捉襟見肘
土地對於地方政府的重要性，直接體現在地方政府的收入組成中。土地出讓收益以及相關稅收，目前分別是地方政府預算外收入和預算內收入的主要組成。
政府征收土地出讓金始於1989年。當時規定，在進行必要扣除後，土地出讓金實行中央與地方四六分成。但是，由於無法核實土地開發的成本，中央所得實際很少。從1994年至今，土地出讓金全部留歸地方。從此，土地出讓金收入成為地方政府預算外收入的主要來源。
地方政府每每以發展城市建築業、房地產業和土地征用作為擴張財政收入的首選。這部分城市擴張帶來的房地產業和建築業發展，已在各地政府的日益推動之下，成為地方財政預算內的支柱性收入。
在今年經濟走勢略有衰頹的背景下，各地政府遂想起了凱恩斯之法，期望通過撬動基礎設施投資，拉動地方經濟。但在以往以土地收入作為地方財政的主要來源之下，今年又如何籌集調動投資槓桿的初始資金？
在這一輪宏觀大勢的倒逼之下，原本地方政府嫻熟的“樓市發展──土地資金──城市擴張──GDP增長”的經營城市發展模式，似乎走到了十字路口。
“中央同意地方發債，這為積極解決地方政府債務危機提供了可監測的透明渠道。”浙江省一位地級市財政系統官員說。
廣州《21世紀經濟報導》
發債不如分稅？
9月11日，財政部部長金人慶在向亞太經濟合作組織（APEC）財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。
中國財政高官公開表態開放地方發債，這是第一次。
而10月31日，大陸媒體紛紛報導，一份由中國財政部牽頭起草的有關加強地方政府債務管理的方案，已多方征求過意見，並提交到國務院等待批複；與此同時，財政部也已在預算司下新設立了地方政府性債務管理處，專門負責地方政府債務的管理，人員已初步到位。
學者與媒體紛紛指出，中國醞釀允許地方政府發債，意味著學界多年關注的所謂“開前門、堵後門”，開放並加強地方政府發債管理的改革大思路，正在被官方採納並逐漸浮出水面。
南京《揚子晚報》報導，此舉同時能調動地方積極性，共同振興實體經濟，攜手抵御國際不利影響。
但也有學者擔心，因大陸缺乏成熟的法律和政治監督框架，各地競相舉債，可能導致地方債務危機，中央政府需承擔最後的償債責任。
還有人提出，改革分稅制，比允許地方發債更有效果。
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2008年11月01日
美國《僑報》
待字閨閣多年，大陸地方發債開始破局。
中國學界多年關注的所謂“開前門、堵後門”，開放並加強地方政府發債管理的改革大思路，正在被官方採納並逐漸浮出水面。
這有利於解決目前地方財政中普遍存在的“短借長投”問題。
地方債務很驚人
一直以來，中國對地方政府舉債採取了相當謹慎的態度。按照現行《中華人民共和國預算法》第28條明文規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”
但現實中，《預算法》的規定並沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。在地方各級財政運行中，負債運營已經成為了顯性的常態。
“市政府2008年借了23.9億元的貸款，貸款用途已經全額安排，年初市級的債務余額是44.8億元（人民幣，下同），今年計劃還本付息2.68億元。”北京《經濟觀察報》報導，這是河南省焦作市2008年市級政府債務預算“大本”上的信息。
而廣州《21世紀經濟報導》則以中國百強縣之一的浙江中部城市東陽市的狀況為例：至2005年底政府性負債達到24.11億元，其中市本級負債21.61億元，街道鄉鎮負債2.5億元。
在列支全市經常性支出（人員經費和公用經費）之後，東陽市政府可自由支配的資金（含一般性專項資金）只有4.4591億元，“相對於24億元負債是微不足道的”。且其中有10.7億元一年期的短期貸款、拖欠工程款4.0678億元、拖欠農民土地征用補償款2638萬元等。這份直接向東陽市委市政府匯報的報告最後不忘提醒：“潛伏著相當的財政風險”。
兩年前財政部開始摸底地方債務規模。《經濟觀察報》稱，有學者估計，地方政府直接債務規模在2萬億元左右。
而《21世紀經濟報導》稱，國務院發展研究中心地方債務課題組的粗略統計是，到目前，中國地方政府債務至少在1萬億元，其中，地方基層政府（鄉鎮政府）負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。
土地財政風險大
允許地方政府舉債正成世界潮流。據統計，目前世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。
不過政府性債務是一把“雙刃劍”，合理的政府性負債可以有效彌補當前財政資金不足，促進經濟社會快速發展，過度的舉債可能轉化為財政風險。
為了償還眾多隱性負債，大陸地方政府目前往往被動“買單”，由此帶來的財政風險和金融風險難以估計。
其實，發行地方債早已納入中央視線，然而改革方案幾經反覆並被多次推遲。2004年4月就有中央媒體報導稱，有關機構已經召開了專門會議討論如何推進地方發債，同時國研中心宏觀經濟研究部也已開始討論實際操作層面的問題。
棧道未成，陳倉早已暗渡。地方政府在《預算法》約束下的“隱蔽融資”已如平靜水面之下的暗流湧動。2004年初，財政部駐山東省監察專員辦在異地專項調查中發現，成都市青羊區曾在1992年至2001年10月間違規發行地方政府債券3.75億元。
成都市青羊區僅是被查獲的一個例子。自1998年之後，隨著土地財政的勃興，地方政府的主要融資通道更多來自于土地。
土地財政，屬於預算外收入，又叫第二財政。據東北財經大學經濟學博士劉正山的調查和測算，土地出讓占地方財政預算外收入60%以上，個別市縣達90%左右；從全國情況看，土地出讓收入占財政收入的比重也非常高。
有一種判斷是：中國絕大多數城市財政收入的一半來自房地產開發的土地轉讓，地方財政是名副其實的“土地財政”。對很多市縣來說，離開新增建設用地上的財政收入，基本入不敷出。這已成為公論。
廣州《21世紀經濟報導》稱，在重慶等地，第二財政早已超過第一財政，成為經營城市發展GDP的不二法寶。
“第二財政”十字路口
中國地方財政當前的困境很大部分與中央宏觀調控對房地產市場的影響有關。
目前樓市低迷，導致地價、房價下挫，土地交易和房地產交易額急劇下滑，最立竿見影的衝擊就是地方財政收入呈銳減態勢下滑。
《21世紀經濟報導》報導，宏觀緊縮的態勢之下，今年土地一級市場疲軟，部分一線城市的土地出讓金額比去年下降了1/4。以往依靠土地收益作為財政預算主要來源的地方財政，即將遭遇較大的資金缺口。
這也就不難理解此前大陸多個城市聯合救市的背景：如果樓市持續低迷，明年地方財政將陷入深度危機乃至崩潰之中。
《上海證券報》此前採訪知名經濟學家謝國忠時問到，中國應該採取那些手段來緩解經濟下行的壓力？
謝國忠的回答是，第一步就是解決地方政府財政問題，“我覺得地方政府財政已經有危機了，因為房地產賣不出去，土地拍不出去，地方政府財政問題很大了”。
於是地方要求發債的呼聲日益強烈。
“各地情況不同，由於土地出讓金進入了地方總財政收支，目前地方政府財政收入下降厲害，未來將威脅到公務員工資、教師工資、低保人群的保障等剛性支出，加上醫改要補貼，地方目前能想到的辦法也只靠發債。”中國工商聯房地產商會會長聶梅生解釋了政府發債與上述土地出讓金進入財政帳戶之間的邏輯關係。
土地流拍頻頻
由於宏觀調控對於房價的影響明顯，不少購房消費者選擇了觀望。而金融市場流動性的緊縮，又使得各個房地產商的現金流緊張，紛紛捂緊了“錢袋子”。
那些昔日活躍在土地二級市場上的“掮客”，已經從為地產公司牽線“買地”，轉為幫地產公司“賣地”。
在需要減少和流動性緊縮的倒逼之下，位於上游的土地交易也日益慘淡。
即便作為浙江省的二線城市，紹興的房地產市場也並未“偏安一隅”。目前紹興相繼遭遇了地王退地、土地出讓金銳減90%兩大深幅回調，退潮之明顯，令人驚訝。
不僅是紹興，一大批城市都在經歷著這樣的陣痛，上海、杭州、重慶、廣州等主要一線城市，以及部分二三線城市今年的土地出讓金額出現了大額萎縮。一線城市土地出讓金大都萎縮了1/4，二三線城市如紹興則令地方政府揪心。
地方財政捉襟見肘
土地對於地方政府的重要性，直接體現在地方政府的收入組成中。土地出讓收益以及相關稅收，目前分別是地方政府預算外收入和預算內收入的主要組成。
政府征收土地出讓金始於1989年。當時規定，在進行必要扣除後，土地出讓金實行中央與地方四六分成。但是，由於無法核實土地開發的成本，中央所得實際很少。從1994年至今，土地出讓金全部留歸地方。從此，土地出讓金收入成為地方政府預算外收入的主要來源。
地方政府每每以發展城市建築業、房地產業和土地征用作為擴張財政收入的首選。這部分城市擴張帶來的房地產業和建築業發展，已在各地政府的日益推動之下，成為地方財政預算內的支柱性收入。
在今年經濟走勢略有衰頹的背景下，各地政府遂想起了凱恩斯之法，期望通過撬動基礎設施投資，拉動地方經濟。但在以往以土地收入作為地方財政的主要來源之下，今年又如何籌集調動投資槓桿的初始資金？
在這一輪宏觀大勢的倒逼之下，原本地方政府嫻熟的“樓市發展──土地資金──城市擴張──GDP增長”的經營城市發展模式，似乎走到了十字路口。
“中央同意地方發債，這為積極解決地方政府債務危機提供了可監測的透明渠道。”浙江省一位地級市財政系統官員說。
廣州《21世紀經濟報導》
發債不如分稅？
9月11日，財政部部長金人慶在向亞太經濟合作組織（APEC）財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。
中國財政高官公開表態開放地方發債，這是第一次。
而10月31日，大陸媒體紛紛報導，一份由中國財政部牽頭起草的有關加強地方政府債務管理的方案，已多方征求過意見，並提交到國務院等待批複；與此同時，財政部也已在預算司下新設立了地方政府性債務管理處，專門負責地方政府債務的管理，人員已初步到位。
學者與媒體紛紛指出，中國醞釀允許地方政府發債，意味著學界多年關注的所謂“開前門、堵後門”，開放並加強地方政府發債管理的改革大思路，正在被官方採納並逐漸浮出水面。
南京《揚子晚報》報導，此舉同時能調動地方積極性，共同振興實體經濟，攜手抵御國際不利影響。
但也有學者擔心，因大陸缺乏成熟的法律和政治監督框架，各地競相舉債，可能導致地方債務危機，中央政府需承擔最後的償債責任。
還有人提出，改革分稅制，比允許地方發債更有效果。
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