http://photocdn.sohu.com/20061229/Img247330669.gif 来源：《瞭望》新闻周刊  2013年第36期  9月9日出版

    要防止“吃低保”乱象频发，不能仅止于清退，关键在于完善监督体系，以及健全问责机制

文/《瞭望》新闻周刊记者李松

    8月25日，据海南省民政厅向媒体透露，今年上半年，海南省在低保动态管理工作中，已清退不符合低保条件的城乡低保对象2.09万人。目前海南省主要通过举报受理以及保障对象主动退出等方式进行低保清退。
    近年来，各地此类清退行动不断。这暴露出低保制度在有些地方，不同程度地出现了变味走样，甚至存在着腐败问题。
    从以往曝光情况来看，有些地方在低保制度执行过程中，缺乏足够的公开透明，“关系保”、“人情保”等低保乱象频发，以致这项惠民政策衍生了新的社会不公，引发公众的不满，损害了政府的公信力。
    “作为社会福利制度的最后一道保障网，公平是低保制度的关键，其意义在于保障困难民众吃饱、穿暖的基本生活权利。”中国社会科学院社会学所社会发展室主任李炜接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示。
    在李炜看来，清退不符条件的低保对象，只是清理低保乱象的一个方法和手段，并非治本之策。“只有完善监督体系，以及健全问责机制，才能防止低保制度在执行中，最终异化为某些人牟取私利的隐秘渠道。”

公平屡受挑战

    早在1993年，我国就开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。到1999年，我国正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市所有居民提供最基本的生活保障。
    2003年，在城市低保制度取得重大突破后，中国开始部署农村低保制度的建设工作。其中一项重要举措是，在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度。
    可见，低保是公共温暖的抵达，是国家对特别困难的社会群体给予的托底补助，属于社会救助的一种方式，充分体现了国家对这一特殊群体的人性关怀。
    但近年来，这项制度在执行中乱象频发。比如在河南偃师市翟镇镇出现多名死者“吃”低保的怪象；在内蒙古包头市出现了“最富低保户”，名下拥有6处房产；湖北枣阳40多位福利院长长期吃低保，等等。另外，“关系保”、“人情保”、“特殊保”、“指标保”等低保乱象更是常见。
    对于低保乱象，近年来各地采用集中整治和专项打击的方式进行清理。据报道，2010年，湖北省开展城乡低保专项清理监察行动，20万不符合条件的人被清退；2011年河南省对沈丘县等5县农村低保进行专项检查，4.35万名低保户被取消；2013年3月，山西平遥县清退1354名低保对象……
    尤其令人关注的是，河南省2011年开展农村低保专项检查，共取消不符合条件的农村低保对象近28万人，其中因家庭收入好转取消18万人，因“人情保”、“关系保”和提供虚假信息等原因取消1.5万余人。
    而审计署公布的2012年全国社会保障资金的审计结果显示，我国8个省本级、178个市本级和1899个县向不符合条件人员发放低保待遇累计323.06万人次、13.82亿元；抽查的8101个村（居）委会中，719个村（居）委会未按规定程序审批低保对象，210个村（居）委会存在干部人为确定低保对象情况。
    在低保清退对象中，除了部分低保户在自家条件得到改善后不符合低保条件外，还存在各种形式的骗保现象。
    “公平是低保制度的生命线，低保乱象损害了社会公平。”南开大学齐善鸿教授对本刊记者说，“作为一种选择性的公共救助，近年来低保政策在有些地方出现了扭曲变形，这明显与制度设计初衷背道而驰。”

公权自肥魅影

    根据我国《城市居民最低生活保障条例》等相关条例规定，低保制度实行地方各级人民政府负责制。即地方政府在制定、实施低保制度时，需要全面负责低保的审查和落实，并制定相关的问责机制。
    但在实际操作过程中，低保制度的执行程序却往往难以落实。除了低保标准模糊这个客观原因外，主要还有政策执行不透明，或有关部门人员失职渎职，或与骗保者形成违规运作的“利益共同体”。
    据去年7月30日《中国青年报》报道，湖北省房县农村低保工作被举报存在“一人多地冒领”、“死人冒领”、“高报低发”、“只报不发”等问题。房县民政局党委书记姜大鹏称，基层民政干部不会操作电脑，有的录错了不知道怎么删除。还有的工作人员偷懒，信息录入不进去就随便改了一个。
    而事实上，公权自肥与腐败的魅影，一直与低保政策如影随形。据新华社报道，2010年江西省对享受城乡低保的基层干部及其亲属进行了核查，在近3万名对象中，违反规定取得低保的基层干部亲属达7383名。
    “当低保成为任意支配的资源和福利，在权力尚未受到足够约束之前，恐怕难以遏制自肥的冲动。”齐善鸿说，“在这样的情境下，那些真正的低保人群就得不到救济，而权力自肥将可能成为必然发生的现象。”
    与城市相比，农村骗保现象更为突出。其中一个重要的原因，就是基层干部在低保发放上的权力过大、弹性过大。同时，加之政策信息严重不对称，也给权力照顾自家亲戚和朋友留下极大的暗箱操作空间。
    在李炜看来，低保乱象所反映的我国现阶段社会福利分配的制度和程序问题，具有一定普遍性。
    李炜认为，目前众多的公共福利分配是通过居委会、村委会一级基层组织来认定或执行的，而基层组织面对的是一个“请托文化”盛行的“人情社会”，行政组织越是基层，就越是容易人情化，越难做到公事公办。再加之不受约束、难以问责的行政权力，“骗保”的频仍发生是毫不稀奇的。
    “不独低保，种粮补贴、退耕还林补贴、农民工培训补贴等的分配过程中都有同样的骗取现象。”李炜说。

损伤政策善意

    近年来，各地对不符合低保条件的对象加大核查力度，但仅限于清退，却鲜有“骗低保”人员受到严惩或涉事官员被问责。
    “因为骗低保风险少、获益多，这使得不少人无所顾忌。同时，惩处不严、追责乏力，无形中放大了权力寻租的空间。”齐善鸿说，“从某种意义上说，一些社区、乡村的基层干部利用职权，在低保发放上谋取私利，其恶劣程度比一般的贪腐行为有过之而无不及。”
    而事实上，不论国务院颁行的《城市居民最低生活保障条例》，还是各地政府近年出台的有关规章和规范性文件，对低保管理违法行为的罚则规定并不严格，且往往缺乏操作性。譬如，对于骗取低保的行为，《条例》仅规定给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额l倍以上3倍以下的罚款。
    “低保政策作为公共救助，其成效的评价标准，绝非投入多少财政资金，而是这些投入能否真正到达贫困者手中。”李炜认为，“当违规乱纪行为得不到严惩，如此恶劣循环，低保乱象必将重复上演。”
    本刊记者调查发现，在不少农村，领低保成了有身份和有本事的象征。而当前存在的社会不公，也因这种不公平的“再分配”制度雪上加霜。这与城市中“开宝马住保障房”、“住别墅领低保”等现象如出一辙。
    当然，低保乱象也引发高层决策者的重视。2012年9月国务院发布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（下称《意见》），明确要尽快建立居民家庭经济状况核对信息平台，民政应与公安、住建、银行、证券、税务等部门一起，建立低保有效核对机制。
    但在采访过程中，多位基层民政工作人员向本刊记者反映，《意见》要真正落实到位，在现实中还面临三大困难：一是没有工作经费，二是没有相应的编制和人员，三是部门配合难，因为涉及到法律问题、信息保密问题等。
    另外，《意见》在强调保护低保户隐私的同时，对如何监督、考核和奖惩等问题也没有明确细则。

治理重在问责

    多位受访专家认为，要根治低保乱象，还应继续坚持低保“应保尽保、应退尽退”的基本原则，进一步加强制度、规定等顶层设计，堵塞政策漏洞。
    “尽快统一建立居民家庭经济状况核对信息平台，民政应与公安、住建、银行、证券、税务等部门一起，建立低保有效核对机制，防止出现低保乱象。”齐善鸿说，“民政应与纪委等合作，加强对低保的监管，定期聘请人手入户调查，以避免出现一些人情保、关系保、特殊保、指标保等问题。”
    “各级工作人员进行的入户调查、入户抽查等，一定要做到细致、严格。”齐善鸿说，“低保制度的落实，重点在加强对低保对象的核查，尤其要约束公权，真正确保阳光操作、公正公平。要在惩戒层面，做到刚性执行，严厉打击和惩处各种违规行为，全面加大问责、追责力度，做到有乱必查，有贪必惩。”
    “对于骗保者，除追回骗取的低保金外，还要依法给予行政处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。对于出具虚假证明材料的单位和个人，除按有关法律法规处理外，还应将有关信息记入征信系统。”齐善鸿说。
    针对低保乱象的治理，李炜建议，首先在于公开透明。“如果采用以村、居委会为单位，根据国家和地方政府的低保申请要求，在居民会议或居民代表会议中集体、公开评议的方式就可以在相当程度上改善低保分配的随意性。”
    “目前有些地区已经实施了低保公开评议和公示的举措，反响还不错。对此，希望把低保乃至公共福利的分配的公开讨论，能够加入到《村民委员会组织法》的村民会议或村民代表会议讨论事项的范围中。”李炜说。
    其次，李炜建议还要建立低保审查联席制度。“对于申请低保户家庭，实际经济收入的审查将不仅限于民政部门，包括公安、人社、交通等多个部门联动审查。“目前江苏无锡等地已经采取了这一方式。”
    “在建立严格的低保核对机制的同时，还要建立起畅通的信息举报反馈机制。”李炜说，“如果有人发现公示信息和真实信息不符，反映、举报等信息反馈机制，并做到足够流畅、高效，使问题早发现、早解决。”
    “应有明确的追责机制，既要以记入个人诚信记录及追回已发低保等手段惩处骗保者，更要追究经办权力贪污腐败及失职渎职之责。”李炜说。
    “根据《刑法》第266条，诈骗罪是指以非法占有为目的，用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为。”北京大成律师事务所杜立元律师说，“如果冒领的低保金已达到一定额度，该行为完全符合诈骗罪的构成要件。”
    “防止低保乱象重在问责，当骗保者需要支付相应代价，当政策执行者要为出错负责，低保才不会成为依附于权力者的‘唐僧肉’。”杜立元说。□