如果把房地产开发比作做包子，前期的土地开发就是做面粉。因为“做面粉”仍然处于计划经济时期，配额或者叫做指标就显得很重要，在哪开发、开发多少、供应多少要受指标控制。我们通常看到的土地开发主要工作内容是征地拆迁、埋管线修路等，事实上，我们看不见的土地规划的修编及土地指标的获取有更大的难度、对项目起着更大的决定性作用。

项目的建设用地规模与指标直接决定了项目可出让的经营性用地的总量，是项目开发价值评估的基础。其中，规模体现在土地利用总体规划中，是规划期限内历年指标的总和预期，指标体现在土地利用年度计划中，是用地规模的逐年分解计划，建设用地规模和指标既相互联系又有区别。

在成片土地开发项目实施过程中，最难的不是我们通常理解的拆迁安置，而是无形的土地指标的获取。结合历年来的开发经验，建设用地指标主要有以下一些获取途径供参考。

年度新增指标：每年年底前国务院会根据历年用地情况及上一年计划执行情况批准下一年度新增用地计划，国土资源部在第一季度分解到各省区，各省区在每年3月底前分解到各地级市及直管县。尽管全国每年新增建设用地指标在600-800万亩，但是由于层层分解、层层克扣，真正分解到各县区或具体项目的新增指标十分有限。

本部存留的年度新增指标戴帽：在逐级分解过程中，部、省、市都会留存一部分年度新增指标，以确保国家及省市级重点项目或机动应急，一般来说，留存的比例跟各地区管理集权模式直接相关，比如，北方地区上级政府比较仁慈，一般留存30%以内，东部沿海地区上级领导比较中庸，一般留存50%，到了南方发达地区，上级领导集权思维较强，留存比例甚至达到70%。对于本部留存指标的支配权，一般掌握在三个人手里，即书记、市长、分管国土市长依次递减。

成片存量用地改造：滩涂、国有盐场、国有水库、旧机场、老矿区等沉淀了大量的存量建设用地指标，可挖掘利用的空间很大。

城乡增减挂钩：这是有关集体建设用地指标转国有的， 2006年4月，山东等五省市被国土资源部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点，2008年6月，国土资源部正式颁布国土资发（2008）138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，2008、2009年又分别批准了19省加入增减挂钩试点。这个政策的核心是农村里整理出来的建设用地指标可以挪到城市里用，主要是指存量的集体建设用地，各地尤其是把目光聚焦到了农村宅基地上，于是各地农民“被上楼”，引发了新的城乡冲突，甚至暗藏粮食危机。2010年12月27日，国务院发布国发〔2010〕47号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治的通知》，开始紧急纠偏。

    批而未建建设用地空间置换：包括批而未征、征而未供、供而未建国有建设用地指标异地盘活，2009年8月11日，国土资源部出台《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，文件对此类土地有严格的限制，包括时限（2007、2008年）及必须符合两规（土地利用总体规划、城乡规划），但在各地操作中就被演绎成了有利于本地发展的各类戏法。

    填海造地：填海造地不受陆域的土地利用总体规划的用地规模及年度供地指标的限制，而且，目前仍然采用申请审批制。2002年2月1日，《海域使用管理法》实施，2012年3月3日，国务院批准了《全国海洋功能区划（2011-2020年）》，10月16日，国务院批复了广西等8省区《海洋功能区划（2011-2020）》，11月6日，国务院批复广东等3省市《海洋功能区划（2011-2020）》，其中，到2020年，广东省建设用围填海规划控制在2.3万公顷以内。填海造地为拓展土地开发空间编织了无限遐想，也为相关开发企业提供了无限发展机遇。

低丘缓坡试点：近期，国土资源部出台《低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点指导意见》，福建、广西及甘肃等山地丘陵省区正在试点并取得成效，各地也在纷纷向国土资源部递交低丘缓坡试点申请，广东省的广州及梅州已列入2012年试点，其中，广州2012年批准试点规模1万亩。根据该《意见》，列入试点的城市及项目土地指标单独列支。

以上仅为个人工作经验及主管猜想，是否符合现行法规及政策，需要各位自行判断、谨慎操作。

（崔元星 国际商务策划师513962079@qq.com，0755-23931399）