《中华人民共和国土地管理法》规定土地用途分为农用地、建设用地和未利用地，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，包括荒草地、盐碱地、沙地、裸岩石砾地、河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂地、冰川与永久积雪地及山地等。本文所说的“造地”是指“造建设用地”，随着社会经济发展，生产、生活及公共配套需要的建设用地规模越来越大，“造地”需求越来越旺，按照上述土地用途分类，造地模式也分为三类。

   新增地：即农用地转用途为建设用地，以往各地新建的开发区、工业园区、新城区都属于这种模式，通过一次性或分批次转变农用地用途的办法来获得新增建设用地，随着《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》从2007年1月1日起实施，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高一倍，地方政府“大肆圈地”的无序行为得到有效遏制，但随之而来的是“以租代征”现象的蔓延。

   未利用地开发：未利用地属于国有性质，在开发程序上相对简单一些，涉及到的利益群体也较少，但因远离城区、环境恶劣，开发成本及难度相对较大。包括河道滩涂地利用、围湖造地、围海造地、开山造地等，例如，西安市浐灞生态区是通过对浐河、灞河三角洲区域的生态恢复、河道治理开发出核心区45平方公里的集商务、休闲与居住等于一体的生态新区，正在建设的唐山市曹妃甸是在原4平方公里的曹妃甸岛与陆地之间的滩涂地上吹填形成310平方公里的新区，吸纳包括新首钢在内2000亿元总投资项目。2006年8月31日出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》对土地利用规划和计划有了新的规定，将包括占用农用地和未利用地在内的新增建设用地控制指标统一纳入土地利用年度计划管理，也就是说未利用地开发的政策门槛也大大提高了。

   存量地改造：就是原有建设用地的整合、优化、提升，包括用途调整（工业转商住等）、容积率提升、性质改变（集体建设用地变国有建设用地）、位置调整（占补平衡）等。随着新增地及未利用地开发的难度加大，各地政府及开发商都把目光聚焦到存量地改造上来。对于存量地改造，按规模来分，可分为成片开发与分片开发，按运作主体来分，可分为政府主导的新城模式、原驻地居民/单位主导的联合股份模式及开发商主导的市场化模式。目前，国内比较流行的存量地改造项目有以下几种：

   城中村/城郊村改造：各地相互学习、取长补短，纷纷出台了一系列城中村改造相关政策，目前城中村改造的趋势是大城市向中小城市蔓延，城中向城外扩展，政府主导走向市场化。城中村改造的问题比较复杂，包括土地性质的改变，不仅要解决原驻地居民安置问题，还要解决其长期稳定发展问题；

   旧城改造：已经是国有建设用地性质的旧城区改造相对容易一些，通过重新定位、整体规划达到用途改变、地块整合及容积率的提升；

   矿区改造：按照中国矿业城市联合会最新界定的标准和提供的数据，目前中国有矿业城市178座，人口3.1亿人，占全国城市的1/4，矿山压占土地4万平方公里，相当于全国已批准的所有国家级222个、省级1346个开发区规划面积总和的4倍多（全国开发区总面积9949平方公里）。而在这些矿业城市中，有18座资源已经枯竭，有约70％处于中年期也将面临资源枯竭问题。矿业资源型城市的转型及矿区土地资源开发问题将是中国面临的巨大挑战和市场机遇。废弃矿区可以复垦成农田、鱼塘，也可以开发成工业区及旅游区甚至居住区等，在世界各国及我国已经有很多成功范例；

   退二进三：也称“腾笼换鸟”，就是工业企业退出城区，让商业及居住等第三产业进来，这不仅是城市环境品质提升的要求，也是中心区地价攀升的逼迫使然，尤其是水泥厂、化肥厂、化工厂等重污染、低附加值企业的外迁，也包括国有老企业改制、甚至破产留下的土地资源开发。笔者曾调查了位于太原市并州南路41号的太原铜业公司破产改造项目，已做控规，有十余家开发商接触，占地面积180余亩，基准出让地价300万元/亩，总价5.4亿元以上，估计这个国有老厂上千人干了一辈子也创造不了这么大的产值。另一个巨大的退二进三项目是全国大型钢铁企业的“海迁”，因北京奥运环保问题而使首钢迁至曹妃甸已引起济钢莱钢迁日照港、宝钢部分迁湛江港、武钢柳钢迁防城港等一些连锁反应，钢城新址的兴建和旧址的改造正孕育着巨大的地产商机；

   飞机场等大型基础设施外迁：飞机场占地规模巨大，一般在3000-5000亩，且对周边有严格的端净空限制，随着机场外迁，巨大的土地资源价值被释放。目前国内正在实施的机场外迁后的老机场开发项目包括海口大英山机场、赣州黄金机场、广州白云机场等。

    占补平衡：就是建设用地指标异地置换或买卖，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发<2004>28号）指出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地（或农用地）的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农民居住区建设的地块（建新区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理，集约化水平大幅度提高的土地整理工作。笔者曾在山东省临沂市顾问土地项目时就调研了当地的“占补平衡”经验，目前，成都市在批准为国家统筹城乡综合改革配套试验区后施行的“整镇镇村改造”、“拆院并院”工程，就是按照占补平衡政策，将集体建设用地指标解放出来置换到城市去，2007年7月31日，成都市委、市政府出台的《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的意见（试行）》指出，“农村土地整理和拆院并院节约的集体建设用地指标，可经批准后等量挂钩到规划建设用地区有偿使用。”笔者调查发现，“拆院并院”要得到农民的积极响应，必须推行改变生产方式与改善生活方式的两轮驱动，不能只把房子翻新了、集中了了事。另外，对于农村及偏远区的废旧窑场、零星厂矿的土地整理也具有相当的价值和潜力。

(崔元星  国际商务策划师  中国泛地产策划网 0755-26722240)