从今年8月郭京毅被“双规”，到 10月27日国家工商总局外商投资企业注册局副局长刘伟被刑拘，至此，“郭京毅案”才算进入了它应该发展的正常逻辑：一个从立法到审批，从官员到律师的权力寻租路线图逐渐展现在我们面前，触目惊心而又合乎逻辑。

再引申一步，如果按照2006年实施的六部委《关于外国投资者并购境内企业的规定》(俗称10号文)“对号入座”，目前还有外管局、国资委、国家发改委尚未听说有人涉案。考虑到外管局、国资委和发改委在外资并购审批中举足轻重的权力，以及坊间流传的近年来诸多外资并购案例的蹊跷过关，我们有理由相信，刘伟的落马并不意味着郭京毅案的终结，而是外资并购这一领域错综复杂的关系网才刚刚揭开，高潮远没有到来。

毋庸讳言，这是一起外资并购审批制度“系统性崩盘”的典型案例。随着对“郭京毅们”的逐渐收网，我们惊讶于，一个精心设计的以维护国家经济安全为己任的外资审批制度，二十多年来竟然“垄断”在少数几个人手里，在他们这个并不大的熟人圈里成了漏洞百出的玩物。在贪婪面前，外资并购的审批制度成为一个虚幻的、不可靠的空中楼阁，虽然外表极为华丽，却毫无根基，少数几个人的合谋寻租就足以把她彻底摧毁。而在这一切的背后，是监管的程序残缺给恣意的寻租大开了方便之门。

让我们从立法、审批到自由裁量权的肆意扩大，全方位的考察一下外资并购审批制度在郭京毅们的攻击下全面失灵的“路线图”。

在外资并购审批的整个食物链上，立法是首当其冲的环节。郭京毅在商务部任职的22年里，一直参与并及负责外资法律和投资法律的制定以及修改，如《关于外国投资者并购境内企业的规定》等重要法规。而张玉栋作为并不熟悉外资并购法律的律师，因同学关系却可以参与很多并购规则的制订，他们几乎垄断了商务部外资并购的所有重要的法律的制订。

这样，郭既负责起草和修订法律，同时又涉足于对该法律进行适用时的司法解释，他所拥有的权力空间如此之大，相应的监督与制约却少之又少，同时独霸这样的重要岗位长达二十年。这样的制度架构，决定了在外资并购审批的整个环节，郭京毅都拥有绝对的权威和话语权。在规则不完善的情况下，这种话语权通过人为地“制造”规则的漏洞，垄断了规则的解释权，为他们在未来的审批中随意扩大裁量权打下了一个很好的立法上的伏笔，同时，各部委为了争权或凸现其重要性，也在立法的各个环节设置自己的审批程序，“10号文”里面将各部位争夺审批权体现得淋漓尽致。

立法的笼统、模糊不清，缺少操作细则的“妙处”开始在审批这个流水线上发挥威力。如前所述，外资并购审批通常涉及商务部、外管局、工商总局、税务总局、发改委、国资委等六大部委，每一个关口都很重要，即使是刘伟所在的外商投资企业注册局，也成为不可或缺的一环。在郭京毅所在的商务部，外商投资项目审批需要经过条法司和外资司会签，在涉及法律“模糊地带”时，外资司往往以条法司的意见为准，而郭长期把持外资并购立法和审批长达二十多年，为其营造一个权力寻租的圈子提供了得天独厚的条件。

以“10号文”为例，在诸如国家安全审查、反垄断等审批的诸多环节规定了诸多模糊的条款。在法律规定模棱两可的情况下，无论是具体的操作程序，还是企业需要提交什么样的审核文件，都完全取决于郭京毅们的“自由心定”和“主观归罪”，大大拓展了他们在行政审批过程中的“寻租”空间。“10号文”关于红筹模式上市的审批,将这种集立法、解释、审批于一体的权力之大体现的炉火纯青。“10号文”规定，对国内企业境外上市惯用的“红筹”模式，实行全方位的审批制度。规定境内公司在境外设立特殊目的公司，要经过国家商务部、证监会与外管局的三道审批，而在此之前，这仅仅需要外管局批准即可。这种审批导致在正常的情况下根本走不通，郭京毅们于是适时“解释”出了中外合资，新浪模式，重新在海外设立新公司等三种变通方式，自由裁量权经过解释至此被无限放大。特别是，“10号文”在如何与原有法律衔接、商务部与其他部门之间审批衔接问题等问题上，人为留下了模糊地带，给官员很大的解释权和自由裁量权。

到这个时候，郭京毅们寻租的路线图和技术手段就很清楚了：经由郭京毅们垄断立法权从而不断创设“灰色地带”和扩大审批中的自由裁量权，决定了张玉栋等郭京毅的“熟人”人在律师行业的绝对竞争优势得以确立，从而，在外资并购这条食物链上，从官员到律师，基本都垄断在一个很小的圈子里，成了一个很私密的权力“寻租俱乐部”，而这样的俱乐部，按照奥尔森的“集体行动的逻辑”，不同于比较大的组织，他们在寻租方面具有天然的团结和积极性，因而危害反而极大。这样，通过“官员+中介”的合作寻租模式，国家经济安全的制度“阀门”完全失控，变成了他们寻租的“流氓的盛宴”。

由此，从立法到审批，郭京毅不仅在制度上为未来寻租创造了“缺口”，通过原则性的模糊规定，为条文的解释和执行留下更大的裁量空间，而且通过“熟人俱乐部”机制，创造了一个安全寻租的封闭的机构。在这样的体制下，郭京毅们甚至不用跨越边界，不用冒太大的风险，在职权范围之内打些小擦边球，给些小的建议，或许只是一个默许，甚至只要表明自己的身份，就可以获利不菲。国家的外资并购审批制度首先在商务部彻底“失灵”，然后，通过律师们的“勾兑”和运作，其他部委的主管人员也相继下水，最终，整个制度彻底溃堤。

需要提醒的是，外资并购审批在权力寻租面前完全失效的局面之所以形成，原因十分复杂，历史也非三年五载，绝非有些人所言废除审批那么简单。有部门立法的垄断问题，有审批制度的缺乏监督，更有审批程序正义的匮乏，但法律程序的缺失却是最至关重要的。道格拉斯曾言：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”在这个意义上而言，外资并购审批机制的改革和国家经济安全的制度完善，程序问题确系致命之所在。

从当前来看，完全废除审批绝不可行，但减少部门立法，从程序上减少审批及缺乏监督的弊端，设计一些常识性的制衡机制，从而最终堵塞权力寻租的空间则完全有可能。比如，在关键审批岗位定期轮岗，特别是，在法律文件里增设更多的可操作性的程序条款并非难事，亦是临时堵住漏洞的当务之急。

（南方都市报中国观察之马光远专栏）