北大学者拆迁新政建议乃“书生之见”！

据《新京报》报道，距离《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》(以下简称二次意见稿)公开征求意见结束还有5天，北京大学宪法与行政法研究中心召开研讨会，对二次意见稿初步提出9方面修改意见，准备讨论斟酌后于下周一正式向国务院法制办提交。这将是北大法学者又一次就拆迁条例上书。

笔者仔细研读了专家学者们的意见，一方面为他们为维护老百姓利益，对新条例付出的心血而感动；另一方面，又为这九条新的意见感到担忧。如果说得好听一点是，这些意见即使真的被采纳了，在执行上会不会大打折扣，各种解释会不会公说公有理婆说婆有理，说得不好听一点，就是北大学者们的文字游戏能玩得过地方政府吗？话语权掌握在谁的手里，问题往往往就不会成其为问题。这是一种社会常识。

还是对这九条一一点评吧。

■修改意见1

关于征收和补偿的原则

1.强调公益前提

二次意见稿第二条规定：征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人(以下简称被征收人)

2.全程公开透明

二次意见稿第三条规定：房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当

3.征收是最后选择

修改意见：增加一条：通过其他方式可以实现征收目的的，不得实施征收；确需实给予公平补偿。

修改意见：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人(以下简称被征收人)给予公平果公开的原则。

修改意见：房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、公开透明的原则。

理由：“结果公开”原则实施征收的，应选择对被征收人损失最小的征收方案。

理由：房屋征收与补偿还应该遵循比例原则。目的的正当，并不意味着手段补偿。

理由：二次意见稿与一次意见稿的第二条相比，少了“为了公共利益的需要”的规定，公益目的为原则，应该是不能缺少的。

点评：这一条应当来说，关键在于“公益目的“的认定。其它如“最后选择”“程序正当”等都是虚而又虚。在我们的实际工作中，哪一次拆迁不可以认定为最后选择？在“公益目的”上似有一定的空间，但是请问，一个地方要发展，哪一个理由不是公益目的，发展经济本身就是一种最大的公益。更何况，让一个地方政府去为一次拆迁找一个“公益目的”不是举手之劳吗？所以在这个问题是很容易是一种文字游戏，起不到真正地阻止随意拆迁的目的。

■修改意见2

关于公共利益的界定

前提中剔除商业开发

二次意见稿第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……

修改意见：有下列符合公共利益需要的情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……

理由：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”的规定，在公共利益前面增加的限定是笼统宽泛的。

专家补充：王锡锌表示，很多商业开发可由此实现合法征收。应增一个排他性条款：以商业开发为内容的征收不得认定为公共利益的需要。

点评：这一条应当说是整个拆迁条例的关键。“公益目的”上面已经说明。专家的补充意见才是真正有关键，也是当今全国各地拆迁纠纷最大的根源之所在。众所周知，当前房价高涨，土地金贵，地方政府又是土地财政。也就是说土地是地方政府的钱袋子，提款机，特别是房产开发，竞价高，回收快，地方政府乐此不疲。你几个专家说要把这一点形成排他性条款，一是有没有可行性。如果真的这样，地方政府吃什么用什么？所以说这一点要实施必须改变土地财政的财税模式；二是谁来认定。商业开发和非商业开发与是否有公益性之间本来就是说不清楚的。请问，如果某地要开发一个商业市场，请问有没有公益性？这很容易将整个拆迁问题置于文字游戏的状态之中。无法认定。

■修改意见3

关于国有土地上房屋征收行政规划的公众参与

公众应参与规划编制

二次意见稿第八条第二款规定：前款规定的各项建设活动，应该符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应该纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。

修改意见：将第一句修改为：“前款规定的各项建设活动，应该符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；规划涉及的被征收人和社会公众有权依法参与相关规划的编制过程。”将其第二款第二句作为该条第三款。

理由：这些建议是强调公众(特别是作为利害关系人的公众)对规划编制的参与。

点评：这一点有作用吗？别人要建“公益性”设施，要你搬家，并且让你去参加规划编制，你会怎么想？你会去吗？你去了会心平气和吗？即便去了，你能改变什么吗？这是书生之见。想当然，无效果！

　　■修改意见4

　　关于旧房改造的决策民主

　　旧房屋改造需2/3同意

修改意见：第八条第二款第二句变为第三款后，改为：保障性安居工程建设、旧城区改建，应该纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。其中，旧城区改建涉及征收、改造旧房屋的，应当征得旧房屋征收范围内三分之二以上被征收人的同意。

理由：二次意见稿以“旧城区改建”替换“旧房改造”，将旧城区改建纳入国民经济和社会发展年度计划，由县级以上人民代表大会审议通过。根据我国人民代表大会制度的现状，这种改造在法律实施过程中，很容易形成被征收人多数意见完全不受重视的现象。由于危房改造会威胁住户甚至行人的安全，不应有三分之二以上多数人同意的条件，故用“旧房屋改造”概念取代。

点评：这一条逻辑上好像有矛盾。不过看得出来，要增加三分之二的居户同意，体现决策的民主。这当然是正确的。不过，全国众多的钉子户，或者是自焚者怎么也达不到三分之二这个数字。也就是说三分之二的人同意是一定的，愿当钉子户的人毕竟只是少数。问题的关键就是我们在处理这些钉子户问题时，要有一个标准，一种规范，能够对那些不是钉子户的人也起到作用，也能维护他们的正当利益。这些条例从某种意义上说就是钉子户们逼出来的。

　　■修改意见5

　　关于房屋征收决定程序的公众参与

1.征意见包括开听证会

二次意见稿第九条第二款：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行风险评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收范围、征收补偿方案予以公布征求意见。征求意见期限不少于30日。

修改意见：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行风险评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收目的、征收范围、征收补偿方案予以公布，以座谈会、论证会、听证会等方式听取公众和被征收人的意见。

理由：单一的公开征求意见方式不利于被征收人有效表达自身意见。“征收目的”公开征求意见，有助于讨论具体建设项目是否符合公共利益的需要。

2.涉及30户以上应听证

二次意见稿第十条第二款规定：市、县级人民政府作出涉及被征收人数量较多的房屋征收决定，须经政府常务会议讨论通过。

修改意见：市、县级人民政府作出涉及30户以上被征收人的房屋征收决定，应当公开举行听证会，须经政府常务会议讨论。

理由：要明确“被征收人数量较多”的具体标准，我们建议为30户(也可以是更合理但同样明确的数值)。对于此类影响较大的征收决定，应该举行正式的听证会，以充分保障被征收人的参与权和表达权。

点评：这一点应当说是非常好的。给了居民一个表达意见的场所和空间，这对于拆迁者和被拆者来说都是一个机会，沟通和交流的机会，有利于防止矛盾的激化。但是问题是参与和表达之后，他们的意见如何处置才是问题的关键。

　　■修改意见6

　　关于征收补偿决定的强执

　　强制拆迁应“裁执分离”

二次意见稿第二十五条规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

申请人民法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。

修改意见：应将这两段中的“强制执行”改为“强制执行裁定”。

被征收人在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼的，行政复议或行政诉讼期间，市、县人民政府不得申请人民法院强制执行，但不及时申请执行可能给国家利益、公共利益造成不可弥补的损失的除外。

人民法院依法作出强制执行裁定的，由市、县级人民政府依照裁定组织实施强制执行；作出裁定的人民法院负责对强制执行行为进行监督；被征收人有权对违法执行行为提起诉讼。

理由：希望建立司法强拆的“裁执分离”制度，明确由法院作出裁定以后，由政府组织实施具体的强制搬迁，从而保证法院不至于沦为“拆迁公司”。

评点：这一点与原先的条例相比，新增了法院裁定程序。从理论上讲，杜绝了政府部门的自定自处，但问题是法院究竟听谁的？在裁定的时候会不会受到外力的干扰？会不会将本来有争议的问题以合法的形式决定下？如果这样，条例不仅没有起到维护老百姓利益的作用，反而成为一种新的维护强拆的工具。

　　■修改意见7

　　关于房地产评估机构选择

　　不限定评估机构范围

二次意见稿第十七条规定：房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定。

修改意见：应增加：“但不得限定评估机构范围，不得限定被征收人自由选择本行政区域以外的评估机构。”

理由：应限制市、县人民政府的权力，保证全国统一的房地产价格评估独立、客观、公正。

评点：这一点非常重要。如果是本地的评估机构，相关部门总是有办法干涉并让其按照自已的意志行事。不过，外地的评估机构如果在评估过程中与政府部门意见不一怎么办？政府部门也同样可对评估结果提出异议，并阻止法院判决。这样会不会使很多问题复杂化？

■修改意见8关于停产、停业损失的补偿

停产停业损失省级定

二次意见稿第二十条规定：对因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由市、县级人民政府规定。

修改意见：改为“由省、自治区、直辖市人民政府规定”。

理由：停产停业损失应该形成相对集中、统一的平等标准，由不参加征收补偿具体工作的省级政府制定具体办法。

评点：这是一个很好的办法。但问题是省里面的规定怎么执行的问题。现在制定规定是很容易的，但是念经的人容易把经念歪。这不光是拆迁问题的根源，也是其它很多问题的根源。

　　■修改意见9

　　关于承租人权益损失补偿

　　承租人损失应获补偿

修改意见：

1.第二条增加一款：被征收房屋承租人的正当权益因房屋征收而受到损失的，应当给予公平补偿。

2.第十九条第一款改为：对因征收房屋造成被征收人或承租人搬迁的，房屋征收部门应当支付搬迁费。

3.第二十条第一句修改为：对因征收房屋造成被征收人或承租人的停产停业损失的，根据相关因素确定赔偿。

理由：二次意见稿只字未提对承租人权益的保护。德国已如此做，应借鉴。

评点：承租人的权利当然应当得到保护。但是这等于进一步加大了拆迁的代价。相当于拆迁方要为相关的拆迁房付出两倍代价，这一点能被接受和执行吗？

通过以上各条分析可以看出，北大学者们为二次条例所补充的内容显然是有针对性的，有的甚至是关键性的东西。但是，因为文字本身的可解释性，执行起来恐怕存在很大的问题。从这个意义上看，这些措施都是治标不治本的临时之举。

笔者以为要达到根本上制止地方部门的大拆大建行为，要在两个问题是进行改革：一是改革官员的考核制度，最少要降低GDP在总考核中的比例，对处理社会矛盾，化解民众情绪方面要增加相应的分数，要让地方官员感到与其千方百计改造旧城，捞取政绩，不如多做获民心，解民难的工作，从而扭转现代官员过于追求“经济建设”而忽略“社会建设”的片面之举。

二是要改革现在的财税政策。不能把地方的收入过多地收缴，地方没钱用。应根据不同地方经济和城市建设的实际情况，重新确立财税政策，还是要放水养鱼，藏富于民。从根子上解决地方官员过于依赖土地发工资，依靠土地造政绩的政策！