我国南海海洋维权形势越来越严峻，既受到以越、菲为首的海上邻近国家的狼群式围攻，又遭到以美、日为首的域外大国的强行挤压，始终处于十分被动和尴尬的境地。我国在南海，岛屿被占，资源被掠夺，权益被侵犯，吃了哑巴亏，还受窝囊气。当下，菲律宾提出仲裁，越南围攻“981”平台，我可谓腹背受敌，四面楚歌，只有招架之功而无还手之力。甚至可以认为，中国越努力，越发力，越陷于被动的泥潭。究其原因，可以找出许许多多，林林总总。但其中最大的一点，就是我国对南海管辖海域的主张一直含糊不清，对俗称“九段线”即“断续国界线”的这条我国管辖海域外部边界线没有表明坚定的立场和坚决的态度，更没有作大力宣传。以致全世界至今尚不知，中国在南海主张的管辖海域范围究竟有多大，诉求是什么？无怪乎，越南轻轻动一根手指，菲律宾随便吆喝一声，中国就手忙脚乱，穷于应付。总之，我国南海海洋维权缺乏坚实的基础和牢固的法理支撑。当务之急，中国政府必须重申对“九段线”即“断续国界线”的立场，强调其法律地位，向全世界明白无误地阐明我国南海管辖海域的范围及其诉求。

在南海，中国与海上邻国划分管辖海域的分歧焦点，显然在于是按照“九段线”即“断续国界线”划界，还是按照《公约》专属经济区和大陆架制度划分上。以越南和菲律宾为首的海上邻近五国，强烈主张按照《公约》规定的上述两个制度与中国划分海上界线。而且其中不少国家，已经公布了该国主张在南海专属经济区和大陆架的划界原则及其具体界线，擅自占领并开发在我国辖区内的岛礁，与诸多外国公司开发南海海底油气资源，以及抓扣甚至枪杀我在南海正常作业的渔民等。然而，我们却至今没有对南海“九段线”即“断续国界线”的法律地位正式公开表明立场和态度，也没有主动提出与南海海上邻国划界的原则主张，以致全世界尚不知中国主张南海的管辖海域范围究竟有多大，具体诉求是什么？这恐怕也是中国与南海海上邻国争端不断，久拖不决，愈演愈烈的主要原因。我国1992年颁布实施的《领海及毗连区法》只是规定了“东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛”为我国陆地领土的一部分，领海基线向陆地一侧的水域为内水。中国外交部多次声明的表述是，中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。学界对“九段线”即“断续国界线”的意见也众说纷纭，莫衷一是，尚未形成一致的意见。一、认为“九段线”已经划到人家家门口了，不符合实际情况应该放弃主张。二、认为如果主张以“九段线”划界，我国应该退出《联合国海洋法公约》。三、认为“九段线”是岛屿归属线，主张对线内岛屿拥有主权。除此以外的海域应该按照《公约》规定划分。四、认为“九段线”是传统海疆线，因此线内是中国内水可以行使主权。五、认为“九段线”享有历史性权利，但是与《公约》专属经济区和大陆架制度的关系解释不清。总之，学界对“九段线”即“断续国界线”的认识五花八门，不得要领；外交部门的声明总是“老生常谈”，毫无建树。于是，我国政府无法重申或公开表明对“九段线”即“断续国界线”的立场和态度，只能等待。作为国家管辖海域的范围不明确，南海发展形势对我越来越不利。可以想见，长此以往必将产生更大的负面效应和危机局面直线上升，以至于有失控的危险。依笔者之间，我国政府应该尽快地、毫不犹豫地、理直气壮地重申对“九段线”即“断续国界线”是中国南海管辖海域的外部边界线，我对线内岛屿拥有主权；线内上覆水适用于专属经济区制度，他国享有飞越自由、航行自由以及铺设海底电缆管道的自由；海床及底土适用于大陆架制度。因为，一、“九段线”即“断续国界线”有牢固的法律基础。当时国民政府作为合法政府，根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，组织军队接收曾先后被法国和日本侵占，战后又放弃了的南海诸岛；发行《中华民国行政区域图》时，公布了其附图即标有11断线的《南海诸岛位置图》。47年后生效的《公约》非但推翻不了“九段线”即“断续国界线”的法律地位，而且我们还可以借用《公约》相关制度来解释“九段线”即“断续国界线”内上覆水以及海床和底土的性质。二、“九段线”即“断续国界线”已经存在半个多世纪，得到各国承认、默认，已经成为国际习惯。我们的学者和专家必须走出误区，现在不是质疑对“九段线”即“断续国界线”的合法性和可行性的问题。而是要拿出200%的精力和能力，全力以赴对“九段线”即“断续国界线”是我国南海管辖海域外部边界线做出有利、有据、令人信服的理解和解释。曾经当过国际海洋法法庭长的日本学者小田滋，就为其国家主张以“中间线”划分东海从法律角度想办法，出点子。他为我们学术界争取国家海洋利益最大化树立了榜样。三、我们主张以“九段线”即“断续国界线”与邻近国家划分南海管辖海域必须坚定信心，充满信心。“九段线”即“断续国界线”除了有牢固的法律基础之外，还有漫长的国家实践。在《南海诸岛位置图》公布以后的近60年里，无论是从抽象的外交声明，还是到守岛护礁的实际行动，新中国对“九段线”即“断续国界线”的继承和发展可以用大量的事实加以左证。四、“九段线”即“断续国界线”是虚线并非实线，所以该线不能作领海线或领海基线来解释，它完全不同于拉美国家主张的200海里领海。由此，可以认为对中国的“九段线”即“断续国界线”与美国总统杜鲁门两个《海洋政策宣言》都是《公约》专属经济区和大陆架制度的前身，是为上述两个制度形成提供了丰富经验和坚实基础的国家实践。从本质上讲“九段线”即“断续国界线”与上述两个制度有血缘关系，因此坚持主张以“九段线”即“断续国界线”对南海划界也大可不必退出《公约》。只是需要全面、科学、合理的理解和解释两者之间的关系即可。

我国政府一旦重申“九段线”即“断续国界线”为我国南海管辖海域外部边界线，必然会受到来自各方面的“指责”甚至“攻击”的种种压力。一是以美国、日本为首的域外大国肯定会打棍子，扣帽子。公开宣称中国以“九段线”即“断续国界线”划分南海管辖海域违反国际法等，至于究竟违反国际法哪一条哪一款不得而知，他们的目的就是要遏制中国所谓的“海洋扩张”，用实力改变现状。为越、菲等小国撑腰，防止中国以大欺小，为自己脸上贴金。2014年2月5日美国助理国务卿拉塞尔在国会听证会上非议我南海“九段线”，声称中国根据“九段线”宣示南海权益不吻合国际法，要求中方就“九段线”作出明确声明。他说：“中国不基于地貌特征，而是使用‘九段线’来宣称拥有海上主权，这与国际法不一致。”他敦促中国澄清或调整其主权要求。从拉塞尔的上述观点，可以肯定以下三点：其一“九段线”即断“续国界线”具有近60年的历史，任何人否定不了它的存在。连美国人对“九段线”有何法律地位心里都没有底，表述十分谨慎小心。尤其是他们并非一概否定，而是反过来急切要求中国澄清。此时此刻，中国不表明立场和态度就会坐失良机。其二美国人非难中国主张“九段线”即断“续国界线”宣称海上主权有违国际法嫌疑，这是故意强加于中国人头上的一顶“帽子”，与事实不符。中方从来就没有表述过“九段线”即断“续国界线”是领海线，而是管辖海域的外部边界线。其三美国助理国务卿拉塞尔声称所谓的国际法，按照一般理解涉及的范围非常广泛。有习惯法，还有成文法。“九段线”即断“续国界线”公布已经几十年了，得到各国的承认和默认本身也已经成为国际习惯。所以他的指责并非是致命的，相反给中方增加了强烈主张“九段线”即断“续国界线”是中国南海管辖海域外部边界线的信心和勇气。二是以越菲为首的诸多海上邻国以中国是《公约》缔约国，应该遵守《公约》为由，要求我方放弃“九段线”主张，按照《公约》专属经济区制度和大陆架制度与邻国划分南海管辖海域。甚至把本国的主张强加于中国，要求中国接受该国的理解和解释。他们的优势是已经实际占领并正在开发“九段线”即断“续国界线”内的岛礁，已经开始与外国公司开发我辖区内的海底油气资源，而且用狼群战术围攻中方。对此，中方大可不必担心和为难。因为，一、“九段线”有坚实的法律基础，任何人也否定和动摇不了。可惜的是很长一段时间内，我国政府没有重申和强烈主张而已了。二、如果我们对“九段线”即断“续国界线”的法律地位及其性质，结合时代变化特征作出合情、合理、合法的解释，依然是我国争取南海海洋利益最大化的有力依据。三、邻近国家强烈要求我放弃“九段线”主张，以《公约》规定划分南海管辖海域。反过来证明这条线并非是一般的线，它已经家喻户晓，人人皆知，深入人心了。只要我国坚持有理、有利、有节的进行斗争，胜算把握比较大。三是关于南海与邻国划界最大的难点在于我们自己。学界至今对“九段线”即断“续国界线”的认识五花八门，莫衷一是，这是最大的障碍。一种人与我们的对立面同流合污，持极力反对的态度。虽然是少数，但是危害极大。另一种人是内心主张以“九段线”划分南海界线，但是缺乏法理基础，无法解释“九段线”的法律地位及其它与《公约》之间的关系，以便作出全面、科学、合理的“自圆其说”。或者还有的学者或者专家钻进法律的牛角尖里出不来，自己束缚自己的手脚。第三种人是“热血”和“理性”相间，能全面、科学、合理阐述“九段线”的法律地位及其功能，又能从法律的角度解释“九段线”与《公约》之间关系的。南海划界，争取我国海洋利益最大化，我们需要第三种人，而且越多越好。

 上海日本研究交流中心研究员郁志荣

2014年6月24日