查处规程与执法实务专栏第9期，刊载于2015年8月22日《中国国土资源报》法制版

查处违法用地，如何判定是否符合规划？

岳晓武 胡梦龄

    2014年6月23日最高人民法院公布了5个典型案例，其中郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案，因卫辉市国土资源局提供的处罚资料无法判定郭某的违法用地是否符合土地利用总体规划等问题，法院认定卫辉市国土资源局作出的处罚决定主要证据不足，依法予以撤销。

    从该典型案例可以看出，国土资源主管部门在查处违法用地的过程中，必须准确界定违法用地是否符合土地利用总体规划，进而才可以确定对违法用地行为应如何处罚，即是拆除还是没收？否则就可能因判定错误而造成错误处罚。《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）对如何准确判定违法用地是否符合土地利用总体规划作出了明确规定。

    是否符合规划的判定依据是什么？

    判定是否符合土地利用总体规划，应当以法定土地利用总体规划图件、文本为依据。土地规划用途是由土地利用总体规划确定的，土地利用总体规划通过规划图件、文本将规划区域内土地的规划用途具体划分为农用地、建设用地和未利用地三类。经依法批准后，土地利用总体规划图件和文本即为法定规划图件和文本，土地实际用途与法定土地利用总体规划图件和文本明确的规划用途一致的，即可判定用地符合规划。

    由于违法用地往往都是由违法建设引起的，因此，国土资源主管部门查处违法用地时，判定是否符合规划实质是要看违法地块在法定土地利用总体规划图件和文本中标示的规划用途是否为建设用地。《查处规程》明确：判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。

    非单独选址类违法用地如何判定是否符合规划？

    违法用地属于城乡建设用地（非单独选址项目）的，判定其是否符合规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划。

    需要注意的是，新一轮土地利用总体规划划定了“三界四区”，即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，因此对于规划城乡建设用地范围应当区分情况进行判定：用地位于允许建设区的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于禁止建设区和限制建设区的，判定为不符合土地利用总体规划。

    单独选址类违法用地如何判定是否符合规划？

    违法用地项目属于能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址项目的，判定其是否符合规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，或将项目与土地利用总体规划文本进行对照。

    当违法地块位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域，或用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划，不在上述范围的建设项目用地，应当判定为不符合土地利用总体规划。

    判定违法用地是否符合规划应遵循什么原则？

    判定违法用地是否符合土地利用总体规划时应遵循以下原则：

    一是原则上以乡（镇）土地利用总体规划为依据，如果乡（镇）土地利用总体规划与市（县）土地利用总体规划不衔接的，应当以市（县）土地利用总体规划为准.

    二是在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。例如，违法行为发生时土地利用总体规划确定的规划用途为农用地，依法应当拆除地上建筑物、构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途已调整为建设用地的，应当按照从轻原则，依据新的土地利用总体规划调整处罚内容或重新作出处罚决定，对地上建筑物、构筑物应当依法没收；违法行为发生时土地利用总体规划确定的规划用途为建设用地，依法应当没收地上建筑物、构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途为农用地的，则应当依照从轻原则，适用原土地利用总体规划，处罚内容或处罚决定可不再调整，但应当明确地上建筑物、构筑物不得翻建、扩建。

    三是违法用地占用土地利用总体规划确定的未利用地的，根据《土地管理法实施条例》23、24条的规定，不需要办理农转用审批手续，应当判定为符合土地利用总体规划。

（作者单位：国土资源部执法监察局、国土资源部不动产登记中心）