筑牢国土资源执法监察生命线
2014-11-18 中国国土资源报 作者：岳晓武
引 言
党的十八大报告明确提出，要推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对坚持严格规范公正文明执法提出了具体要求。
坚持严格规范公正文明执法，是形成高效法治实施体系的重要内容，也是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的基本要求。国土资源主管部门承担着土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的重要职责，是社会经济发展的重要基础保障部门。“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”是当前和今后一段时期国土资源工作的职责定位，这一职责定位的落实离不开严格规范公正文明的国土资源执法作保障。只有坚持严格规范公正文明执法，才能做到有法必依、执法必严、违法必究，才能确保各项国土资源法律法规得到全面实施，推进国土资源法治建设进程；只有坚持严格规范公正文明执法，才能规范执法行为，防止出现执法不严、执法不公、该处罚不处罚、不该处罚乱处罚、同事不同罚、执法不规范、不文明，甚至办关系案、人情案、金钱案等问题，确保国土资源执法的公平公正，促进社会公平正义和维护社会和谐稳定；只有坚持严格规范公正文明执法，才能保证执法形式、执法内容、执法程序、法律适用等的统一和执法效果的提升，不断提升国土资源执法监察的公信力，维护国土资源法律的权威和尊严。
1　全面落实坚持严格规范公正文明执法各项要求
严格规范公正文明执法，共同构成了国土资源执法工作的基本原则和生命线。严格是国土资源执法的基本要求，规范是国土资源执法的行为准则，公正是国土资源执法的价值取向，文明是国土资源执法的职业素养。国土资源主管部门要准确把握这一基本内涵，找准着力点，贯彻落实全会精神和《决定》中的具体要求，全面提升执法监察能力和水平。
严格执法，依法惩处各类违法行为
严格执法是国土资源执法的基本要求。严格执法不是简单的一味严厉，是要严格按照法律规定执法，该宽则宽、当严则严，过罚相当。当前，要突出国土资源执法监察重点，加大执法力度，重点查处违法占用大量耕地等农用地，特别是大量占用基本农田案件；重点查处违反国家产业政策、供地政策违法批地、占地、批矿、采矿案件；重点查处违法征占土地、侵害农民土地权益案件；重点查处以土地流转、设施农业建设名义违法改变土地农业用途进行非农业建设案件；重点查处“两高一资”项目、产能过剩项目违法用地、用矿案件。对重大典型案件，要挂牌督办，查处结果要向社会公开通报。在强化日常执法，严肃查处各类违法案件的基础上，改进完善年度土地矿产卫片执法检查工作，发挥年度卫片执法检查对日常国土资源执法监察工作的评价检验和监督改进作用。
完善执法程序，建立执法全过程记录制度
完善的程序是规范执法行为的前提，也是实现执法公平公正的重要保障。国土资源执法，不仅要求事实认定符合客观真相，办案结果符合实体公正，也要求办案过程必须程序合法公正。《国土资源行政处罚办法》（以下简称《办法》）和《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《规程》）按照标准化、流程化和精细化要求，从容易发生问题的执法环节入手，梳理、集成相关的行政执法和国土资源管理法律法规和政策文件，规范完善了执法查处工作的程序和标准，必须严格执行。要加强内部监督，严格案件审核。所有案件在作出处罚决定或处理决定前必须经过审理。案件经审理通过的，要按规定报国土资源主管部门负责人批准后作出决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。所有行政处罚决定作出前，必须告知当事人依法享有陈述和申辩权利，对相对人权益影响较大的行政处罚决定作出前，还要告知当事人依法享有申请听证的权利。
逐步建立执法全过程记录制度。《办法》和《规程》按照留痕执法的要求，明确了一系列执法过程记录制度。要求从违法线索登记、违法线索核查、违法行为制止、立案、调查取证、案件审理、作出处罚或处理决定、执行、结案、立卷归档以及送达、移送等各个环节都进行书面记录，并对执法各个环节的记录提出了具体要求,设计了相应的法律文书格式。同时，国土资源执法过程中可以充分利用拍照、视频监控、执法信息系统等技术手段，跟踪、记录执法全过程，完善立卷归档，确保执法全过程有记录，有据可查，监督和保护执法人员。
建立健全行政裁量权基准制度，确保处罚公正、裁量公平、执法规范
如果自由裁量权得不到有效的监督和控制，必然会产生执法不公，甚至滋生腐败。要在法律规定的处罚幅度内，根据过罚相当原则，结合社会经济发展、案件危害性等情况，细化、量化行政处罚的标准、范围、种类、幅度等，为裁量公正、处罚公平提供依据。我国地域辽阔，各地社会经济发展情况差异较大，很难制定全国统一的国土资源执法裁量权基准。因此，省级人民政府国土资源主管部门应当依据法律法规规定的违法行为和相应法律责任，结合当地社会经济发展的实际情况，制定规范行政处罚自由裁量权适用的标准和办法，规定行政处罚自由裁量权适用的条件、种类、幅度、方式和时限等，同时，尽量明确何谓情节复杂、何谓重大违法行为、何谓较重的行政处罚等，为公正执法提供制度依据和裁量基准。市（地）级、县级人民政府国土资源主管部门可以根据省级规范行政处罚自由裁量权适用标准和办法，制定实施细则。
严格准确执行行政裁量权基准制度。县级以上人民政府国土资源主管部门在对国土资源违法行为的调查、形成处理意见、审理、决定等查处过程中，应当依照行政处罚自由裁量权标准和办法，综合考虑违法行为的性质、情节、社会危害程度以及执法相对人的悔过态度和改正消除违法状态等情形，依法给予相应处罚，做到该宽则宽、当严则严，过罚相当。
健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送制度
打击国土资源违法犯罪，保护国土资源，保障人民群众合法权益，是国土资源主管部门和司法机关的共同职责。国土资源主管部门要主动与司法部门协作配合，完善联动机制，形成合力。严格执行案件移送规定，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑问题，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。
规范国土资源行政处罚强制执行权行使，国土资源主管部门依法作出的行政处罚决定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门应当自期限届满之日起3个月内，申请人民法院强制执行。当事人申请行政复议或者提起行政诉讼，复议机关或人民法院作出决定或裁定、判决的，国土资源主管部门应当严格履行。要配合人民法院积极探索实施国土资源行政处罚决定强制执行的“裁执分离”。
全面落实国土资源执法责任制，严格责任追究
严格执行责任追究，是实现公平公正执法的重要保障。一是要落实各级政府和相关部门在国土执法上的共同责任。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等文件明确了各级人民政府和相关部门在国土资源执法中的共同责任。国土资源主管部门应当建立完善报告、抄告制度，具体落实政府和相关部门国土资源执法监管的责任。对国土资源违法行为书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，国土资源主管部门应当及时将违法事实书面报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门，根据情况可以将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革、规划、建设、市政、电力、金融、工商、安监、公安等相关部门，提请相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责，共同制止违法行为。二是明确执法监察工作机构和人员的职责，严肃责任追究。全面落实错案追究制度，《办法》、《规程》明确了国土资源主管部门直接负责人员和其他直接责任人员，致使自然人、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害，应当依法追究责任的6种情形。三是健全执法人员履行法定职责保护机制，防止过度追责。国土资源执法监察工作机构和人员已经按照规定履行相应执法查处职责的，不得以玩忽职守、渎职等名义追究责任。
2 营造培育国土资源执法监察法制环境和人才队伍
坚持严格规范公正文明执法是一项长期而艰巨的任务，国土资源主管部门必须树立自觉意识，创新执法理念，改进执法方式，提升执法素养，营造培育良好的执法环境。
推进国土资源执法监察“两个转移”
国土资源一旦破坏往往难以恢复，因此要改进执法方式，推进“两个转移”，将违法问题“发现在初始，解决在萌芽”。一是推进关口前移，将执法关口由事后查处前移到事前预防和及时发现、有效制止；二是推进重心下移，将执法监察重心下移到基层。通过执法反馈功能，完善制度、改进管理，从源头上防止违法行为发生。要通过受理举报、巡查、协管员报告等掌握违法线索，通过核查及时发现违法行为。对违法行为书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，国土资源主管部门可综合采用报告、抄告、通报等措施进行有效制止。要将执法重心放在县（市）、乡（镇），充实基层执法力量，县级人民政府国土资源主管部门可以根据需要依法明确乡镇国土资源管理所、执法监察中队承担相应的国土资源执法监察工作，充分发挥基层一线国土资源主管部门的执法监察职能，及时发现、及时处置国土资源违法行为。
推行国土资源行政执法公示制度
阳光是最好的防腐剂，公开、公平、公正执法，公开是关键。只有执法公开，才能防止执法权滥用。《规程》明确，行政处罚决定、行政处理决定生效后，除涉及国家秘密外，国土资源主管部门可以将其内容在门户网站公开，督促违法当事人自觉履行，接受社会监督。《规程》具体明确了立案标准、违法类型和执法依据、执法流程，并在制止、调查遇阻、督促执行等环节，明确国土资源主管部门可以将当事人违法情况等信息向社会公开通报。各级国土资源主管部门应当按照《规程》要求逐步建立执法公示制度，强化执法过程公开。一是要公开立案标准、违法类型、执法依据、执法流程和执法标准；二是要建立执法结果公示制度，生效行政处罚决定、行政处理决定上网公开；三是重大违法案件向社会公开通报；四是执法过程公开透明，根据需要适时向社会通报当事人的违法情况和执法进展。
加强国土资源执法信息化建设和信息共享
信息化建设为提升执法效能、强化执法监督提供了手段和活力。一方面，要改进完善国土资源执法监察信息系统建设，与国土资源信息系统和“一张图”建设有机融合，注重与移动电子终端的无缝对接和融合，使信息系统更加符合国土资源执法实践需要，促进执法信息的互联互通和规范运行。另一方面，要规范信息系统应用，推进网上受理、办理违法线索，推进网上执法办案系统建设，逐步实现违法信息网上录入、查处过程网上办理、执法流程网上流转、报告、抄告网上自动运转、执法监督系统规范、执法文书系统办理，加强对执法活动即时性、过程性、系统性、规范性管理。要完善执法信息共享机制，在确保信息安全前提下，推进不同层级国土资源主管部门之间、不同部门之间的执法信息共享，各负其责，形成执法合力。建立健全国土资源违法线索网上举报和举报办理结果、处罚决定、处理决定信息查询系统，有效保障群众的举报权、知情权和监督权。
严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度
高素质的人才队伍是严格规范公正文明执法的根本保证。要严格国土资源执法人员持证上岗和资格管理制度，抓紧出台《国土资源执法人员持证上岗和资格管理办法》，未经执法资格考试合格，不得授予国土资源执法资格，不得从事国土资源执法活动。对上岗人员要加强执法教育和专业培训，定期组织开展执法人员通用法律知识、专门法律知识、国土资源管理业务和执法素养培训，推行教育培训制度化、常态化，提高执法人员解决突出矛盾、复杂问题的能力，强化实体规范、程序规范，注重语言规范、行为规范，改进执法方式，理性文明执法，全面提升执法素养。要明确办案质量评价标准，定期开展法案卷质量评查。在评查出的优秀案卷基础上探索开展国土资源执法案例指导，规范提升国土资源执法水平。全面落实国土资源行政执法经费队伍保障制度，充实执法力量，县级以上人民政府国土资源主管部门应当将执法监察工作经费纳入年度部门预算，提供必要的工作保障，可以为执法监察人员办理人身意外伤害保险。（作者系国土资源部执法监察局副局长）