用地申请与出让方式确定
用地申请，是需要使用土地的单位和个人即意向用地者需要使用土地的意思表示。土地出让计划及相关地段、地块信息的及时、充分公开，是意向用地者进入土地市场，通过公开竞争方式取得土地的重要和必要前提，对用地者至关重要。意向用地者在对国有土地使用权出让计划，细化的地段、地块信息以及自身用地需求等因素进行综合判断分析的基础上，确定对某个地块有用地意向后，可以向土地所在地的市、县国土资源管理部门提出用地申请。
为使国土资源管理部门充分了解市场需求情况，科学合理安排供地规模和进度，有计划出让国有建设用地，在《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中，建立了用地预申请制度，具备条件的市、县，可以通过用地预申请方式，组织实施国有土地使用权出让活动。2007年，在国土资源部、监察部下发的《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78号）中，再次明确要求：建立用地预申请制度，及时了解工业用地的需求情况，科学合理安排工业用地出让的规模、结构、布局、进度和宗地规模、产业类别、土地使用条件等，保证工业用地招标拍卖挂牌制度的有效落实。
一般来说，用地预申请制度的具体实施程序包括：
（1）市、县国土资源部门将列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块信息向社会公开；
（2）意向用地者对已公开的具体地块有使用意向的，向市县国土资源管理部门提交《用地预申请表》，提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格；
（3）市、县国土资源管理部门对用地预申请进行审查，认为所承诺的土地价格和条件可以接受的，应当在收到预申请20日内告知申请人，通知其参加国土资源部门组织的该地块招标拍卖挂牌出让活动；
（4）提出用地预申请的意向用地者，必须参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。如果未按时参加该宗地的竞投或竞买，或在该宗地的竞投或竞买中报价低于《用地预申请表》中所承诺的土地价格，均为违约，应承担违约责任。
《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规范》制作了国有土地使用权出让预申请书示范文本，供各地在实施土地出让预申请时参考使用。
国有建设用地使用权出让预申请书示范文本
国有建设用地使用权出让预申请书
＿＿＿＿＿＿＿＿国土资源局：
我方现申请受让位于＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（位置）编号为＿＿＿＿＿＿的地块[地段中＿＿＿＿＿＿平方米的土地使用权，具体四至见附图]。该地块已列入你局公布的招标拍卖挂牌出让计划。我方愿意以＿＿＿＿＿＿元/平方米，总计人民币＿＿＿＿＿＿万元（大写）（￥＿＿＿＿＿＿）为最低出价，若获你局同意，我方愿意签订说明此意的承诺书，交纳相应的保证金，并按要求参加你局组织的此宗地招标拍卖挂牌出让活动。
申
请人：
（加盖公章）
法定代表人（或授权委托代理人）签名：
联
系人：
地
址：
邮政编码：
电
话：
申请日期：
年
月
日
在国有土地使用权招标拍卖挂牌出让中，设置用地预申请环节，是土地出让制度运行中的一个创新。实际上，在国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》之前，土地市场活跃的广东、福建等地，借鉴香港的“勾地”制度，就已经在招标拍卖挂牌出让国有土地使用权时，先发布用地预公告，向社会公开宗地出让信息，意向用地者根据发布的预公告信息，向市县国土资源部门提出用地申请，市县国土资源局根据提交的申请情况，再确定是否组织宗地出让活动。如果没有人提出申请，说明市场对这宗地的推出反应并不强烈。相反，如果多个人提出申请，说明市场需要，国土资源部门就可以提前安排该宗地以招标、拍卖或者挂牌方式出让。由此可以看出，确立用地预申请制度的积极意义至少表现在以下三个方面。
（1）有利于供需双方充分了解土地市场供求信息。现代市场条件下，信息对供需双方都是十分重要的。通过用地预申请，既可以增加供地方――国土资源部门――对土地市场理性分析和判断，研究市场主体对土地的需求和价格的承受能力，也可以发挥土地专业机构、人员和用地者的能动性，对所发布的出让信息进行理性预期，科学分析策划，为之后参与土地出让和土地开发利用策划提供便利。
（2）有利于科学合理安排供地规模和进度，增强土地供应的有效性。出让信息公布后，国土资源部门根据信息反馈的内容，可以了解用地者对土地类型、土地价格、供地规模、供地时间等的具体要求，据此可以调整供地规模和供地节奏，使土地供给更好地反映市场需求。
（3）有利于招标拍卖挂牌出让制度的有效落实。用地预申请制度的确立，并不是对招标拍卖挂牌制度的否定，而是对招标拍卖挂牌制度的进一步细化和完善。这是因为，意向用地者提出用地申请后，只要所承诺的土地价格和条件符合相关政策要求，被国土资源部门接受，这宗地仍必须采取招标、拍卖或者挂牌方式出让，提出用地预申请的单位和个人必须参加该宗地的竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格，通过公开竞争的市场方式确定土地使用权和土地价格。因此，在用地预申请制度下，只要存在用地预申请，在招标拍卖挂牌实施阶段，该宗地就会被供应出来并得到及时开发利用。
土地出让分为协议、招标、拍卖、挂牌四种方式。市、县国土资源部门要根据意向用地者申请情况，确定采取具体的出让方式。一般来说，出让方式的确定要遵循三个原则：
（1）法定原则。属于《物权法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和地方法律政策明确必须招标拍卖挂牌出让的用地，即使只有一人提出用地申请，也必须采取拍卖或挂牌方式出让；
（2）约定原则。即凡是划拨决定书或国有土地出让合同明确约定收回国有土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的用地，也必须采取招标拍卖挂牌出让。
（3）认定原则。对于依据法定原则和约定原则还不能确定出让具体方式的个别宗地，应当由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定，集体认定应当采取招标拍卖挂牌方式出让的，以招标拍卖挂牌方式出让。集体认定可以协议出让的，实行协议方式。
一般来说，符合招标拍卖挂牌出让条件的宗地，各地可以根据本地实际，在三种方式中灵活选择。无论选择招标方式、拍卖方式还是挂牌方式，都是合法有效的。三种方式除了操作程序上有所区别外，在政策上没有优劣之分，都是公开的配置方式。具体实施中，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让价款为目标的工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地，应采用拍卖、招标或者挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式。
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