转：闲置土地应当准确认定分类处置

【案情介绍】  

某市A公司于2010年6月以出让方式取得一块国有建设用地，面积为600亩，并签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：A公司应当于2010年9月前开工建设，并于2012年9月前完成项目施工建设。A公司在取得土地使用权后，于2010年8月开工建设，前期开发200亩土地建造商品房，并与2011年4月完成施工。后因资金链断裂，剩余400亩打入部分基础桩，没有进行下一步建设。2012年10月，该市国土资源局依照新修订的《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令），向A公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回该幅土地的使用权。A公司不服，认为：1.其于2010年取得国有建设用地使用权，不应当依据新修订的《闲置土地处置办法》认定处置；2.其进行了部分开发，并进行基础桩作业，按照《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令），不应当认定为闲置土地；3.闲置土地认定与收回的程序不当。

【案例评析】

    本案主要涉及四个方面的问题：一是新旧《闲置土地处置办法》的适用问题；二是闲置土地的认定标准；三是闲置土地的认定程序；四是闲置土地的处置方式。

    一、关于新旧《闲置土地处置办法》的适用

    《闲置土地处置办法》（国土资源部5号令）1999年4月28日颁布实施，修订后的《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）2012年6月1日颁布，并于2012年7月1日起实施。在现代社会，“法不溯及既往”是基本的法治原则。按照“法不溯及既往”和“从旧从轻”的基本原则，对于在新的《闲置土地处置办法》实施前，即在2012年7月1日前已经进入处置程序或已经认定的闲置土地，原则上可以继续按照原来5号令的规定处置，如果按照原来5号令规定的某些处罚比53号令规定严格，则可以按照53号令的规定处置。对于在2012年7月1日53号令实施后认定的闲置土地，原则上应当依照53号令的规定进行处置。需要说明的是，修订后的《闲置土地处置办法》不具有溯及力，但不意味着要以2012年7月1日作为起算闲置土地的时间点，闲置土地的起算时间，应当以国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期为标准来计算。

    本案中，虽然A公司于2010年签订出让合同，但国土部门对其土地是否闲置的认定是在2012年10月，在新修订的《闲置土地处置办法》实施后。因此，本案应当适用新修订的《闲置土地处置办法》。

    二、关于闲置土地的认定标准

    5号令将闲置土地定义为：“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。” 在5号令的执行过程中，有很多地方提出，闲置土地的认定标准不够清晰，主要集中在三点：一是起算日期不清晰。5号令规定闲置期间始点有三种情况，其一是从人民政府规定的应动工建设期限届满之日起计算闲置期间；其二是从国有土地有偿使用合同生效或者建设用地批准书颁发之日起计算闲置期间；其三是从中途停工之日起计算闲置期间。上述起算日期均以如期供地为前提，在实际工作中往往出现一些供地问题，闲置土地认定的起算日期难以得到清晰界定。二是没有动工状态的具体标准。在实际操作中，容易产生对“未动工”的认识的不统一，用地者常常以“围墙”、“堆土”、“挖坑”等方式，作为开工的标志，而后不再进行开发，以此躲避处罚。三是开发建设面积占应动工开发建设总面积三分之一或已投资额不足百分之二十五的计算标准不清晰。如何核算“开发建设面积”和“已投资额”并无明确标准，致使闲置土地的认定难度较大。

    鉴于上述问题，53号令对闲置土地进行了重新定义：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”单就定义本身而言，53号令和5号令的规定实质差别不大，但53号令的定义实际上把闲置土地区分为了两大类，一大类是未按规定时间动工开发建设满一年以上的，即通常意义上的闲置土地；二是已经动工开发建设，但未达到开发建设总面积三分之一或总投资25%，中止开发建设满一年的，也可认定为闲置土地，即扩展认定的闲置土地。53号令在两类闲置土地处置上有不同的规定。同时，53号令专门在附则中对“动工开发”和“已投资额、总投资额”作出了进一步的解释：“动工开发”为依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一；“已投资额、总投资额”均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。明确了动工开发的认定标准和投资比例的计算方式。

    综上，可以将闲置土地认定标准归纳为以下三类：一是国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，并取得开工许可证，在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的；二是已动工开发进行挖基作业和建设，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的；三是除去国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费，其他投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的。

    本案中该幅土地尽管因资金链断裂，至2012年10月中止开发建设时间超过一年，但A公司在取得土地使用权后，于2010年8月开工建设，至2011年4月已完成了200亩土地上的商品房建设，剩余400亩也打入了部分基础桩，A公司在出让合同约定的时间内动工建设，开发建设面积占应动工开发建设用地总面积达到了三分之一，按照53号令第二条的规定，该宗土地不属于闲置土地。因此，该市国土资源局对该宗土地属于闲置土地的认定是错误的。

    三、关于闲置土地的认定程序

    53号令规定的闲置土地认定处置程序大体可以归纳为：第一步，调查核查。市、县国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。第二步，说明情况。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。第三步，下达认定书。经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。第四步，公开信息。市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。第五步，处置利用。因政府原因导致闲置的，或属于53号令第二条第二款规定情形的闲置土地，由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人进行协商；其他非因政府原因导致闲置的，应缴纳闲置费或收回土地。市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》。第六步，变更登记。闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。

    显然，该市国土资源局在闲置土地处置认定的程序方面也存在问题，没有下达《闲置土地调查通知书》，也没有下达《闲置土地认定书》，而直接作出了收回土地使用权的决定，在处置程序上也不符合53号令的规定。

    四、关于闲置土地的处置方式

    53号令第二条把闲置土地划分为两种情形：一是国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地;二是已动工开发但投资额不足总投资额的25%或者已动工面积不足应动工面积1/3，中止建设满一年的，也可以认定为闲置土地。同时53号令在对这两种闲置土地在处置方式上的规定也有明显的不同。

    对于第一种情形的闲置土地处置，53号令第十四条规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。简单说就是除了因不可抗力或者政府及政府有关部门的原因导致的以外，满一年的要缴土地闲置费，满两年的要无偿收回。

    对于第二种情形的闲置土地，53号令第十二条规定： 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。简单说，对于此类闲置土地主要是与土地使用权人协商，依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，促进国有建设用地有效利用。

    本案中，该市国土资源局对于该宗土地闲置的认定是错误的，认定程序也不符合规定。即使该宗地属于闲置，由于属于动工开发建设后中止建设类闲置，按照53号令第十二条规定，只能通过协商采用采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，因此，其采取收回土地使用权的处置方式也是错误的。

    综上所述，本案应当适用新修订的《闲置土地处置办法》，A公司土地不属于闲置土地，该市国土资源局在闲置土地认定、处置程序、和处置方式上都存在错误的，应当纠正其错误处罚，撤销其下达的《收回国有建设用地使用权决定书》。（法律中心胡梦龄）