加载中…国土资源行政处罚办法公开征求意见
(2010-05-27 11:24:47)
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法律行政主管部门国土资源违法部门规章征求意见房产 |
分类： 地政综合 |
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国土资源部政策法规司
二〇一〇年五月二十四日
国土资源行政处罚办法
（征求意见稿）
第一章
第一条
为规范国土资源行政处罚的实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国土资源管理秩序，根据《中华人民共和国行政处罚法》以及国土资源管理法律、法规，制定本办法。
第二条
县级以上人民政府国土资源行政主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人或者其他组织违反国土资源管理法律、法规的行为实施行政处罚，适用本办法。
第三条
国土资源行政主管部门实施行政处罚，应当做到事实清楚、证据确凿、定性准确、适用法律、法规正确、程序合法、处罚适当。
第二章
第四条
国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地县级人民政府国土资源行政主管部门管辖，但法律、法规以及本办法另有规定的除外。
第五条
国土资源部管辖全国范围内重大、复杂的国土资源违法案件。
省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门以及设区的市人民政府国土资源行政主管部门管辖本行政区域内重大、复杂的国土资源违法案件，以及下级人民政府违法的案件。
第六条
有下列情形之一的，上级国土资源行政主管部门有权管辖下级国土资源行政主管部门管辖的案件：
（一）应当给予行政处罚而下级国土资源行政主管部门不给予行政处罚的；
（二）情节严重，顶风违法的。
必要时，上级国土资源行政主管部门可以将自己管辖的案件交由下级国土资源行政主管部门管辖。
第七条
有管辖权的国土资源行政主管部门由于特殊原因不能行使管辖权的，可以报请上级国土资源行政主管部门指定管辖。
国土资源行政主管部门之间就管辖权发生争议的，报请共同的上一级国土资源行政主管部门指定管辖。上级国土资源行政主管部门应当在接到下一级国土资源行政主管部门的申请后7日内作出决定。
第八条 【移送管辖】
国土资源行政主管部门发现违法案件不属于自己管辖的，应当移送有管辖权的国土资源行政主管部门或者其他部门。受移送的国土资源行政主管部门对管辖权有异议的，应当报请上级国土资源行政主管部门指定管辖，不得再自行移送。
第三章
第九条
国土资源行政主管部门发现公民、法人或者其他组织有涉嫌违反国土资源法律法规的行为，应当及时核查。对于初步认定属于违法行为的，应当及时下达《责令停止国土资源违法行为通知书》予以制止。
第十条
符合下列条件的，应当填写立案呈批表，报本级国土资源行政主管部门负责人批准后，予以立案：
（一）有涉嫌违反国土资源法律、法规的行为；
（二）依照国土资源法律、法规应当追究法律责任的；
（三）属于本级国土资源行政主管部门管辖的。
违法行为轻微、及时纠正、没有造成危害后果的，不予立案。
第十一条
立案后，国土资源行政主管部门应当指定案件承办人员，并及时进行调查取证。调查取证时，案件承办人员应当不少于两人，并向被调查人出示执法监察证件。
第十二条
依法取得并能证明案件真实情况的书证、物证、视听资料、计算机数据、证人证言、当事人陈述、询问笔录、现场勘测笔录、鉴定结论、认定结论等均可以作为国土资源行政处罚的证据。
第十三条
国土资源行政主管部门进行调查取证时，有权采取下列措施：
（一）要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就有关问题作出说明；
（二）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人，进入涉嫌违法现场进行勘测、拍照、录像；
（三）停止受理、办理与违法行为有关的国土资源审批、登记等手续，并抄告有关部门；
（四）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；
（五）依法可以采取的其他措施。
第十四条
当事人拒绝、阻碍或者采取暴力、威胁的办法阻止国土资源行政主管部门案件承办人员执行职务的，提请公安机关、检察机关、纪检监察机关或者相关部门协助。
第十五条
案件承办人员在调查取证时，需要对当事人进行询问的，应当个别进行，并制作询问笔录。询问笔录应当记载询问的时间、地点和询问情况等。
需要进行现场勘测的，制作现场勘测笔录。现场勘测笔录应当记载勘测的时间、勘测人、勘测方法和结果。
第十六条
案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实及相关证据、违法性质、违法情节、违法后果、法律依据，并提出给予或者不予行政处罚的处理建议。
涉及需要追究党纪、政纪责任或者刑事责任的，应当向有关机关提出移送建议。
第十七条
国土资源行政主管部门应当依据调查报告和相关证据等材料对案件进行审理，提出如下审理意见：
（一）事实清楚、证据确凿、定性准确、理由充分、依据正确、处罚适当、程序合法的，同意调查报告；
（二）存在事实不清、证据不确凿、定性不准确、理由不充分、依据不正确、处理不当、程序不合法等情形之一的，进一步补正、改正或者纠正；
（三）违法事实不能成立或者违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；
（四）认为需要提出的其他审理意见。
第十八条
依法应当给予行政处罚的，案件承办人员应当拟定《行政处罚告知书》，附具调查报告和审理意见，报经国土资源行政主管部门负责人批准后，送达当事人。
对于重大、疑难案件，国土资源行政主管部门负责人应当召集有关职能机构负责人和其他人员会审决定，或者由国土资源行政主管部门负责人集体讨论决定。会审和集体讨论应当制作记录或者会议纪要。
第十九条
当事人收到《行政处罚告知书》后，有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在3日内提出。口头形式提出的，应当制作笔录。
对当事人提出的陈述和申辩，必须充分听取，需要进行复核的，应当及时办理。
第二十条
国土资源行政主管部门作出较大数额罚款、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。听证按照《国土资源听证规定》进行。
第四章
第二十一条
当事人放弃陈述、申辩或者听证权利的，以及陈述、申辩或者听证后，国土资源行政主管部门未改变拟定的行政处罚意见的，国土资源行政主管部门依法作出行政处罚决定，并依照有关规定送达当事人。
行政处罚决定书应当包括行政处罚告知和听证的情况。
第二十二条
国土资源行政主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。
案情复杂，不能在规定时间内作出行政处罚决定的，经国土资源行政主管部门负责人批准，可以延长30日。
第二十三条
行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，国土资源行政主管部门除采取法律、法规规定的措施外，还可以采取以下措施：
（一）向当地人民政府报告；
（二）向当事人所在单位或者主管部门通报；
（三）向社会公开通报；
（四）停止办理或者告知相关部门停止办理与案件有关的许可、审批、登记等手续。
第二十四条
国土资源行政主管部门申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。
第二十五条
在行政处罚过程中，如果不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，国土资源行政主管部门可以申请人民法院先予执行。
第二十六条
当事人不履行行政处罚决定，逾期又不申请行政复议、不提起诉讼的；或者当事人申请行政复议或者提起行政诉讼，复议决定或者人民法院的判决维持行政处罚决定，且已生效的，作出行政处罚决定的国土资源行政主管部门可以申请人民法院或者有强制执行权的机关强制执行。
国土资源行政主管部门申请强制执行的，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，有正当理由，并经人民法院或者有强制执行权的机关批准可以延期的除外。
第二十七条
国土资源行政主管部门作出行政处罚决定后，可以委托下级国土资源行政主管部门督促当事人及时履行处罚决定。
第二十八条
国土资源行政主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后30日内移交同级财政部门处理，或者拟定处置方案报同级人民政府批准后实施。法律、法规另有规定的，从其规定。
第二十九条
符合下列条件的，应当结案：
（一）执行完毕的；
（二）终结执行的；
（三）已依法申请人民法院强制执行的；
（四）已依法移送纪检监察机关、司法机关的。
第三十条
国土资源行政主管部门在实施行政处罚过程中，发现应当追究当事人党纪、政纪责任的，自己有权处理的，依法依纪给予纪律处分、行政处分；自己无权处理的，移送纪检监察机关；涉嫌构成犯罪的，应当将案件移送司法机关。
对当事人追究党纪、政纪责任或者刑事责任，不免除对当事人的行政处罚。
第三十一条
符合结案条件的，承办人员应填写结案呈批表，报国土资源行政主管部门负责人批准结案，并立卷归档。
第五章
第三十二条
法律、法规在法律责任中规定的责令停止开采、责令停止违法行为、责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。
第三十三条
当事人有下列情形之一的，应当依法从重处罚：
（一）因违反国土资源法律法规被判处刑罚、给予行政处分或者被国土资源部门行政处罚后两年内又实施国土资源违法行为的；
（二）对控告人、举报人、证人打击报复的；
（三）拒绝、阻碍执法人员调查取证，或者有其他妨害执法人员执行职务行为的；
（四）经责令停止、责令改正、责令限期改正违法行为，责令履行法定义务的，拒不执行或者执行不力，其违法行为呈持续状态的；
（五）当事人具有数种违反国土资源法律法规行为，不能合并执行的。
（六）有其他依法应当从重处罚的情形的。
第三十四条
当事人有两种以上国土资源违法行为的，可以制作一份行政处罚决定书并合并执行。
行政处罚决定书中应当说明对每种违法行为的处罚内容和合并执行的内容。
第三十五条
涉及土地、矿产等不动产的行政处罚案件，不适用行政处罚的追诉时效。
第三十六条
国土资源行政主管部门应当通过定期或者不定期检查等方式，加强对下级国土资源行政主管部门实施行政处罚工作的监督，其中要将发现制止违法、依法履行行政处罚职责等情况作为监督检查的重点内容。
第三十七条
国土资源行政主管部门应当建立国土资源违法案件挂牌督办、违法案件统计上报、备案、错案追究等制度。省（区、市）国土资源行政主管部门对本行政区域各级国土资源行政主管部门依法实施行政处罚等工作，应当制定相应得考核办法，按照干部管理权限进行考核并落实奖惩。
第三十八条
国土资源行政主管部门对下级国土资源行政主管部门不认真履行职责的，应当提出整改意见并督促其落实。对发现的错案，应当责令其纠正，造成严重后果的，按照有关规定追究责任。
第六章
第三十九条
国土资源行政处罚法律文书格式，由国土资源部统一制定。
第四十条
本办法自xx月xx日施行，原地质矿产部1993年7月19日发布的《违反矿产资源法规行政处罚办法》和原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》同时废止。
一、制定《国土资源行政处罚办法》的必要性
1993年7月19日和1995年12月18日，原地质矿产部和原国家土地管理局分别发布了《违反矿产资源法规行政处罚办法》、《土地违法案件查处办法》（以下简称“两个办法”），均属部门规章。两个办法实施以来，对于规范土地、矿产资源行政主管部门查处土地、矿产资源违法案件，促进依法行政起到了积极作用。但是，随着我国城镇化、工业化进程的不断加快，国土资源管理形式不断变化，特别是行政处罚法、行政复议法等法律、法规的颁布和实施，两个办法已经不适应国土资源管理的新形势和新要求，主要表现在：一是两个办法的有些内容不符合行政处罚法、土地管理法、矿产资源法的规定，有的甚至与法律规定相抵触、相冲突，造成地方国土资源行政主管部门实施行政处罚过程中难以把握；二是两个办法的有些内容不能满足当前执法需要。各级国土资源行政主管部门在执法过程中，面临着“执法难、法难执、难执法”等实际困难，出现很多亟需解决的问题；三是新的国土资源管理体制需要一部统一的国土资源行政处罚办法。1998年国务院机构改革后，随着国土资源部的组建，地方各级国土资源行政主管部门陆续成立，对土地、矿产违法案件的查处，由以前分散的土地行政主管部门、矿产资源管理部门负责，转为现在统一由国土资源行政主管部门负责，客观上也需要统一的行政处罚办法。
另外，各级国土资源行政主管部门在查处国土资源违法案件中，创造了很多经验、措施和方法，需要归纳和总结，并吸收在规章中。因此，制定《国土资源行政处罚办法》（以下简称《办法》），对于规范国土资源行政处罚，保障和监督国土资源行政主管部门有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。
二、起草过程
按照部立法工作计划的部署，2009年7月16日，国土资源部执法局启动了两个办法的修订工作，成立了专门的起草小组，从河北、湖北、湖南等省、市国土资源行政主管部门抽调具有丰富执法监察工作经验的同志参加起草。起草小组先后走访了国家工商行政管理总局、国家环境保护部、国家食品药品监督管理局等相关部门，发函向各省（区、市）国土资源行政主管部门征求意见并要求征求市、县国土资源行政主管部门的意见，在无锡召开座谈会，赴湖北、辽宁等省，深入市、县基层国土资源行政主管部门进行实地调研。收集了与行政处罚相关的法律、行政法规和司法解释、国务院部、委、直属机构制定的关于行政处罚的部门规章以及河北、重庆、等省关于国土资源违法案件查处的地方性法规、政府规章和规范性文件以及我部关于土地、矿产违法案件查处的规范性文件等资料。9月15日至29日，起草小组汇总梳理了当前国土资源违法案件查处中的突出问题和表现形式，并对每个问题产生的原因和解决的对策进行了认真研究，确定了《办法》的起草定位。10月9日至21日，起草小组在认真研究梳理问题的基础上，参考其国务院其他部、委、直属机构已经颁布实施的关于行政处罚的部门规章，与部政策法规司协商沟通后，提出了《办法》的框架结构。根据框架结构，10月28日形成初稿。12月16日，国土资源部政策法规司在南京召开征求意见座谈会，邀请部分省（区、市）国土资源行政主管部门的法规处长、执法队长参加。其后，多次召开修改座谈会，对《办法》初稿多次修改完善，几易其稿，形成了目前的《国土资源行政处罚办法（征求意见稿）》，共六章四十条。
三、需要说明的几个问题
（一）关于《办法》适用范围
《办法》除了适用于实施国土资源行政处罚以外，其中有些规定如管辖、立案、调查取证、审理、决定处理意见等还适用于以下三种类型的国土资源违法案件：一是非法批准征收、占用土地，或者非法批准勘查、开采矿产资源的案件；二是违反国土资源法律法规应当追究党纪政纪责任的案件；三是违反国土资源法律法规应当追究刑事责任的案件。主要考虑到：这三种案件中，除了一些案件可由国土资源行政主管部门直接作出行政处分决定外，其他案件的处理权不在国土资源行政主管部门，如党政纪处分案件由纪检监察部门依法作出，刑事案件由司法机关追究责任，非法批准案件由有权机关处理。尽管国土资源行政主管部门无权处理这些案件，但是，这些案件中的多数是在实施国土资源行政处罚案件中发现的，需要追究上述责任时，国土资源行政主管部门应当将案件移送相关部门处理。因此，有必要在《办法》中对这三类案件的调查与移送作出规定。
（二）关于听证程序
2004年2月，国土资源部发布部门规章《国土资源听证规定》，详细规范了国土资源行政处罚的听证程序。为与《国土资源听证规定》相衔接，《办法》规定，当事人要求听证的，按照国土资源部听证规定组织听证。同时对符合听证的条件进行了重新界定，即“作出较大数额罚款、吊销勘查许可证或者采矿许可证、责令限期拆除等行政处罚决定”。
（三）关于审理
本办法新增加了审理的程序。审理并不是《行政处罚法》规定的程序，设置审理的目的是，保证国土资源违法案件调查处理的公平、公正，加强内部监督，防止调查人员滥用职权、枉法裁判。为达到这一目的，《办法》规定国土资源行政主管部门应当依据调查报告和相关证据等材料对案件进行审理，提出同意调查报告，要求补正、纠正或者改正调查报告，不予行政处罚等审理意见。
（四）关于执行
执行是行政处罚中非常重要的环节。行政处罚决定书一旦送达当事人后，就产生法律效力，当事人应当自觉履行。当事人逾期不履行，作出行政处罚决定的机关可以采取一些措施督促当事人履行行政处罚决定。为了体现国土资源行政处罚的严肃性，《办法》第二十三条详细规定了这些措施。如果当事人仍不履行，国土资源行政主管部门可以申请人民法院强制执行，除此之外，根据最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释规定，国土资源行政主管部门还可以向人民法院申请财产保全、申请先予执行，通过这些措施来达到执行目的。为了解决基层国土资源行政主管部门比较关心的没收财物特别是没收建筑物或其他设施如何执行等问题。《办法》规定，没收后应当及时移送同级财政部门处理。增强了与财政部门的衔接。
（五）关于结案
结案是行政处罚结束的标志，考虑到国土资源行政主管部门没有强制执行权。《办法》规定，国土资源行政主管部门在履行职责完毕后，就可以结案。但是为了避免国土资源部行政主管部门履行职责不积极，一送了之，对申请法院强制执行的案件，国土资源行政主管部门仍需要积极沟通、协调，争取执行到位。因此，《办法》规定，已经申请强制执行，但人民法院既未受理，也未说明原因的，或者人民法院已经受理，但超过6个月未予执行也未作出不予执行的裁定的的情形，可以结案。
（六）关于行政处罚的监督
《行政处罚法》第五十四条规定，行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。《办法》第五章专门对此进行细化，制定了上级监督、挂牌督办等制度。国土资源行政主管部门通过监督措施，发现本级或下级国土资源行政主管部门的行政处罚可能存在错误的，经行政机关负责人批准，可以启动监督程序，对已经作出的行政处罚决定进行重新审查，分别作出处理。
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