土地违法行为及法律责任

土地违法行为是指违反土地管理法律法规规定的各类行为。从土地违法的外在表现形式和违法性质看，大致可分为以下几种：

（一）非法批准征收、占用土地类

1、非法批准征收、占用土地的含义

非法批准征收、占用土地，简称非法批地，是指违反土地法律法规，批准征收、占用土地的行为。

非法批地的主体，通常是享有公共管理权的国家机关及其工作人员，如政府或部门。从实际发生情况看，还包括地方党委以及地方党委的领导人。地方的一些党政领导，是当前非法批地的主要主体。

2、非法批地的主要表现形式

（1）无权批准而批准。主要是指不具有土地审批权的管理机关或部门（包括其负责人），批准征收、占用土地的行为。如乡镇政府批准征地、占地或批准农户、企业违法使用土地，城建局批准占用土地建厂房，卫生局批准占用土地建医院。他们不具有土地的审批权，无权批准征用或占用土地。因此，他们的批地行为是非法的。

（2）越权批准。主要是指具有土地审批权的政府，超越自己的审批权限批准征地、占地的行为。从土地法律法规的规定来看，县级以上的各级人民政府程度不同的享有土地审批权，这些审批权限的大小，法律法规都有明确规定。如果超越了本级政府的审批权限批准征地、占地，就属于越权批准。比如，按照法律规定，县政府有权批准占用非农用地搞建设，但无权批准占用农用地，也不享有征收集体土地的审批权，但他批准了占用农用地或者批准了对集体土地进行征收，就超越了自己的审批权限，构成了越权批地。再比如，按照法律规定，征收基本农田要由国务院批准，但是省级政府却批准了，也属于越权批准。

（3）违反土地利用总体规划确定的用途批准征收、占用土地。土地利用总体规划是土地管理的重要依据，也是实施用途管制的主要体现，被称之为土地管理的“龙头”。在土地利用总体规划中，哪些土地范围可以用来搞非农业建设，哪些土地范围只能用于农业用途，都有明确的规定。因此，审批征地、占地用于非农业建设，除单独选址的项目外，只能在土地利用总体规划所确定的建设用地范围考虑。如果违反法律规定，在土地利用总体规划所确定的农业用地范围批准占地搞建设，就属于违反土地规划批准用地，因而是违法的。

（4）违反法定程序批准用地。所谓“法定程序”，是指法律法规所规定的步骤和次序。进行土地审批，除了要按照法定的权限和符合土地利用总体规划以外，还要遵循法定的审批程序。比如，按照法律规定，征收集体土地，要进行“两公告、一登记”，如果没有按这个规定办理就实施土地征收，就违反了法定程序。

（5）其他形式。除了以上介绍的几种非法批地的主要表现形式，还有其他一些表现形式，如非法批准农用地转用，或是口头同意、默许，以及以几大班子集体研究决定、会议纪要等方式违法批准或同意征、占土地，也是非法批地的行为表现。

3、非法批地的法律责任

根据土地管理法规定，非法批地的批准行为无效。在这个前提下，还要依法追究违法批地责任人的法律责任：

一是行政处分。按照监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部2008年联合发布的《违反土地管理规定行政处分办法》（以下简称“15号令”）的规定：

（1）行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法批准征收、占用土地的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

有前款规定行为，且有徇私舞弊情节的，从重处分。

（2）行政机关及其公务员有下列行为之一的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；

（二）通过调整土地利用总体规划，擅自改变基本农田位置，规避建设占用基本农田由国务院审批规定的；

（三）没有土地利用计划指标擅自批准用地的；

（四）没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的；

（五）批准以“以租代征”等方式擅自占用农用地进行非农业建设的；

（六）违反法定程序批准征收、占用土地的。

（3）行政机关在征收土地过程中，有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

（一）批准低于法定标准的征地补偿方案的；

（二）未按规定落实社会保障费用而批准征地的；

（三）未按期足额支付征地补偿费用的。

二是刑事处罚。按照《刑法》第四百一十条的规定，非法批地情节严重的，要追究刑事责任，处“三年以下有期徒刑”，致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处“三年以上七年以下有期徒刑”。那么，什么情况属于情节严重呢？按照司法解释的规定，有下述情形之一的，属于情节严重：一是非法批准基本农田10亩以上；二是非法批准一般耕地30亩以上；三是非法批准其他土地50亩以上；四是造成直接经济损失30万元以上或者造成耕地大量毁坏的。

除了要承担以上法律责任，对于非法批出去的土地如何处理呢？土地管理法对此也做了规定。按照规定，非法批出去的土地要收回，有关当事人拒不归还的，以非法占地论处。同时还规定，非法批地对当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。

（二）非法供地类

1、非法供地的含义

非法供地是指对具体的建设项目，违反土地管理法规和有关规定供应土地的行为。建设用地的取得，要经过一系列的审批环节，原为集体土地的，首先要经过土地征收审批（农村集体经济组织或个人使用本集体土地的除外），原来属于农用地的，还要经过农用地转用审批，然后才涉及对具体建设项目供应土地。按照土地管理法规及有关规定，供应土地分为划拨（即无偿供地）和有偿供地（包括国有建设用地使用权出让、国有土地租赁和国有建设用地使用权作价出资或入股等）两种方式。根据配置方式不同，出让、租赁等可采用协议或招标、拍卖、挂牌等方式。非法供地即是指在涉及具体建设项目的供地问题上，违法违规的行为。

2、非法供地的表现形式

（1）违反有偿用地政策规定供应土地。主要是指应当以出让等有偿方式供地却采取了划拨方式供应土地。按照土地管理法规，划拨供地仅限于四种用地：一是国家机关用地和军事用地；二是城市基础设施用地和公益事业用地；三是国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；四是法律法规所规定的其他用地。除了以上四种用地，都要采取出让即有偿方式供地。应当以出让方式供地却采取了划拨方式供地，即属此种违法形式。

（2）违反招拍挂规定出让土地。按照土地管理法规和国土资源部2002年7月发布的11号令的规定，四类经营性用地即商业、旅游、娱乐、商品住宅，必须采取招拍挂的方式出让。2006年，国务院31号文件又要求工业用地也要采取招拍挂方式出让。应当采取招拍挂方式出让土地而采取协议出让方式供地的，即属此种违法形式。

（3）非法低价出让土地。非法低价出让土地，是指低于规定的价格出让土地，如：协议出让价格低于国家规定的最低价、出让工业用地低于国家规定的工业用地最低价，以及招标拍卖挂牌出让中不按规定合理确定出让底价或未按规定程序进行等，导致出让结果明显低于正常土地市场价格的。

（4）违反国家供地政策非法供地。国家有明确的供地政策，国土资源部和国家发展改革委联合颁布了《禁止供地目录》和《限制供地目录》，象别墅、高尔夫球场等用地均属于禁止供地范围，如果违规供应此类用地，就属于违反国家供地政策非法供地。

3、非法供地的的法律责任

一是行政处分。按照 “15号令”的规定：

（1）行政机关及其公务员在国有建设用地使用权出让中，有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

（一）应当采取出让方式而采用划拨方式或者应当招标拍卖挂牌出让而协议出让国有建设用地使用权的；

（二）在国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让中，采取与投标人、竞买人恶意串通，故意设置不合理的条件限制或者排斥潜在的投标人、竞买人等方式，操纵中标人、竞得人的确定或者出让结果的；

（三）违反规定减免或者变相减免国有建设用地使用权出让金的；

（四）国有建设用地使用权出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的；

（五）其他违反规定出让国有建设用地使用权的行为。

（2）行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法低价或者无偿出让国有建设用地使用权的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

有前款规定行为，且有徇私舞弊情节的，从重处分。

（3）行政机关在土地审批和供应过程中不执行或者违反国家土地调控政策，有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

（一）对国家明确要求暂停土地审批仍不停止审批的；

（二）对国家明确禁止供地的项目提供建设用地的。

（4）行政机关及其公务员有下列行为之一，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

（一）违反法定条件，进行土地登记、颁发或者更换土地证书的；

（二）明知建设项目用地涉嫌违反土地管理规定，尚未依法处理，仍为其办理用地审批、颁发土地证书的；

（三）在未按照国家规定的标准足额收缴新增建设用地土地有偿使用费前，下发用地批准文件的；

（四）对符合规定的建设用地申请或者土地登记申请，无正当理由不予受理或者超过规定期限未予办理的。

二是刑事处罚。按照《刑法》和司法解释的规定，非法低价出让土地30亩以上并且出让价格低于国家规定的最低价额标准的百分之六十的，或者造成土地资产流失价额在五十万元以上的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

（三）非法占用土地类

1、非法占用土地的含义

非法占用土地，是指违反土地管理法律法规，占用土地用于非农业建设的行为。非法占用土地的主体，一般为占用，使用土地的单位或者个人。在一定情况下，也包括地方政府，如某地政府违法占地自建办公楼或者投资建设公共基础设施等。

2、非法占用土地主要表现形式

（1）未经批准占用土地。通俗地说，是指用地单位或者个人未取得占用土地的批准文件以及办理用地手续即占用土地的行为。如农民未经批准占用土地修建住宅，企业未经批准占用土地建厂等。

（2）采取欺骗手段骗取批准占用土地。主要是指使用土地的单位或者个人，虽然占地经过有权机关批准并且取得了用地手续，但是他的用地手续是通过弄虚作假骗取来的，因此不具有合法性。如某个农村居民已建有一处住宅，却隐瞒这一情况，伙同村干部出具没有住宅的虚假证明，申请宅基地并获批准。再比如，某企业拟占用土地搞房地产开发，在申请用地时，却以建工厂名义申请用地并获得批准。

（3）少批多占。主要指超出批准用地的面积占用土地。比如，某企业被批准占用土地50亩，在实施建设的过程中，却占用了100亩，超占的50亩不具有合法性。

（4）其他形式。如批东建西、批甲占乙等。

3、非法占地的法律责任

一是行政处罚。非法占用的土地要责令退还。对已建的建筑物及设施，符合土地利用总体规划的，要予以没收：不符合土地利用总体规划的，要予以拆除。除此之外，可以并处罚款。罚款数额为非法占用土地的每平方米30元以下。对于农民非法占地建住宅，则不论是否违反土地利用总体规划，都必须予以拆除，但没有罚款的规定。

二是行政处分。如果非法占地的主体是政府及部门或者是具有国家工作人员身份的人员，除了要予以行政处罚外，对有关责任人还要给予行政处分。按照 “15号令”规定：（1）行政机关及其公务员未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。（2）行政机关及其公务员在办理农用地转用或者土地征收申报、报批等过程中，有谎报、瞒报用地位置、地类、面积等弄虚作假行为，造成不良后果的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

三是刑事处罚。按照《刑法》的规定，如果非法占用的是耕地并且数量较大，造成被占耕地大量毁坏的，要追究刑事责任，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。那么什么情况算是数量较大和大量毁坏呢？按照司法解释的规定，非法占用基本农田5亩以上或者一般耕地10亩以上就属于数量较大，大量毁坏则是指在耕地上实施建筑等非农业建设，致使耕地的种植条件遭到严重毁坏的。

（四）非法转让土地类

1、非法转让土地的含义

非法转让土地，是指拥有土地的所有权或者使用权的单位或个人，违反土地法律法规，将土地的所有权或者使用权部分或者全部转移给他人的行为。

2、非法转让土地使用权的主要表现形式

（1）非法转让集体土地。按照现行土地法律法规，农村集体土地所有的土地使用权，除因依法使用集体土地的企业由于破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转让外，不允许转让（包括出租）用于非农业建设。如果违反了上述法律规定，就属于非法转让集体土地。非法转让集体土地的主体，是享有集体土地所有权、使用权的农村集体，多为村委会或者村干部。非法转让的具体形式，除买卖外，还有其他一些形式，如以买卖房屋连同土地买卖，以土地入股联办企业名义转让土地等。

（2）非法转让划拨土地使用权。所谓划拨土地，是指国家无偿提供的土地。划拨土地如进入市场，要依法补办出让手续并且补交出让金后才能进行。将国家无偿提供的划拨土地使用权，擅自转让或者以其他方式隐形交易，如以买卖房屋名义转让土地，或以土地使用权入股联办企业分红，或联建住宅分成等，都为法律所禁止。

（3）非法转让出让土地。主要是指行为人在以出让方式取得土地使用权后，未按照出让合同的约定对土地进行投资开发即将土地使用权转让的行为。按照土地管理法规的规定，以出让方式取得土地使用权后，再行转让，必须要按规定对土地进行相应的投资开发之后才能进行。不进行任何投资开发即加价转让，是典型的炒卖土地行为。

3、非法转让土地的法律责任

（1）行政处罚。对非法转让土地的一方，要没收其违法所得，可以并处罚款。罚款数额为违法所得的50%以下；对非法受让土地一方的行政处罚，与对非法占地的处罚具有相同性，符合土地利用总体规划的，对其新建建筑物及设施予以没收；不符合土地利用总体规划的，予以拆除。

（2）行政处分。非法转让土地的责任人如果属于政府公务员或者其他行政监察对象，依法应给予行政处分。按照 “15号令”规定：行政机关及其公务员买卖或者以其他形式非法转让土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（3）刑事处罚。按照《刑法》第二百二十八条规定，以牟利为目的，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金（罚金数额与上述相同）。那么，什么情况属于情节严重呢？司法解释规定了五种情形，具备其中情形之一的即属情节严重：一是非法转让、倒卖基本农田5亩以上；二是非法转让、倒卖一般耕地10亩以上；三是非法转让、倒卖其他土地20亩以上；四是非法获利五十万元以上；五是非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。非法转让、倒卖土地使用权高于上述数量标准并达到一定程度的，则属于情节特别严重。

（五）破坏耕地类

破坏耕地是指违反土地管理法律法规，非法占用或者使用耕地，并造成种植条件破坏的行为。除上述非法批地、非法占地、非法转让土地等违法行为造成的耕地破坏外，还有未经批准擅自占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、取土等，破坏种植条件的。对此，土地管理法律法规中规定了相应的法律责任，与非法占地的法律责任大同小异，不再展开讲述。

（六）侵占挪用征地补偿费类

1、侵占挪用征地补偿费的含义

所谓侵占，是指将公共财务据为己有，挪用则是指将专用资金挪作他用。所以，侵占挪用征地补偿费就是指将征地补偿费这一专用资金据为己有或者挪作他用的行为。侵占挪用征地补偿费的违法主体，主要是收取、管理这笔资金的政府或部门的国家公务人员。

2、侵占挪用征地补偿费的主要表现形式

（1）利用职务之便侵占征地补偿费。如负责收取、管理征地补偿费的有关人员或者负责干部，利用收取、管理这笔资金的职务之便，将其据为己有。

（2）利用职务之便挪用征地补偿费。如有关管理人员利用收取、管理征地补偿费的职务之便，将这笔费用挪作他用。需要说明的是，挪用征地补偿费的目的，可能是为了私用，也可能是为了公用，但不论是出于何种目的和动机，都是违法行为。

（3）以其他形式侵占或挪用征地补偿费。如巧立名目、假借各种名义或者以弄虚作假的手段侵占、挪用征地补偿费。

3、侵占挪用征地补偿费的法律责任

（1）行政处分。按照 “15号令”规定：行政机关侵占、截留、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，对有关责任人员，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（2）刑事处罚。对于侵占挪用征地补偿费的国家工作人员，按照《刑法》分则第八章关于贪污贿赂罪的规定追究刑事责任。其中，侵占征地补偿费按照贪污罪处理；挪用征地补偿费按照挪用公款罪处理。

 

以上我们讲解了几种常见土地违法的主要类型。除了上述几类土地违法行为外，当前土地违法还出现了一些新情况及新的表现形式，比较突出的是“以租代征”非法用地。另外，经过大张旗鼓的土地市场治理整顿，地方政府明目张胆地违法批地虽然减少了，但以暗中支持、纵容、默许等方式非法批地呈上升势头。为了遏制这些违法现象，国务院于2006年下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号文，以下简称“国务院31号文件”）中，就加强土地执法，严格依法查处土地违法行为等提出了明确要求。其中，对“以租代征”作出明确界定并要求严格依法查处。针对地方政府不认真履行保护耕地责任等问题，要求实行“问责制”，予以问责。

（一）“以租代征”违法用地

1、“以租代征”的含义

通过“以租代征”擅自将农用地转为建设用地，是近年来凸现的一种违法新形式。所谓“以租代征”，即未依法办理农用地转用和土地征收审批手续，通过租用或占用农民集体农用土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模的土地违法行为。其实质是违反土地用途管制制度，未经法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外非法扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现，是一种严重的土地违法行为。

2、“以租代征”的违法性质

2006年国务院31号文件明确：禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限制在依法取得的建设用地范围内。同时明确了法纪：未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，应当依法追究有关人员的法律责任。

2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》重申：近年来，一些地方出现了违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题进行全面清查，并严格依法依纪处理。严肃追究瞒案不报、压案不查的责任。严肃处理以罚代法、处罚不到位的行为。国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理；应给予政纪处分的，依据《行政机关公务员处分条例》等规定办理。单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理。

可以看出，“以租代征”这一违法行为，其违法主要是未经依法农用地转用审批，非法租用、占用农民集体农用地进行非农业建设，甚至违反土地利用规划、占用基本农田等，严重违反了土地用途管制制度，非法扩大了建设用地规模，是严重的土地违法行为，同时，这一违法行为往往是综合违法行为，涉及多个违法主体，具有多重违法性质：其中，国家机关工作人员（如县市政府领导人）批准“以租代征”的，以非法批地论处；单位或个人“以租代征”占地进行非农业建设的，以非法占地论处；农村集体经济组织“以租代征”的，以非法转让集体土地论处。

（二）关于“问责制”

国务院于2006年下发的31号文件中，针对土地管理及土地执法中出现的一些新情况、新问题，提出了进一步明确土地管理和耕地保护责任的要求：地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。也就是说，地方各级人民政府要对辖区内所有实际新增建设用地负责，不仅要对依法审批的用地负责，也要对违法用地负责。同时，31号文件突出强调要：严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。也就是说，除对违法个案负有直接责任的人员需要追究责任外，对个案没有直接责任，但辖区内土地管理秩序混乱，土地违法行为大量发生的，也要追究政府负责人的领导责任。

根据国务院31号文件的上述要求，15号令具体规定了“问责制”的内容。其中规定：

有下列行为之一的，对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

（一）土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积超过新增建设用地占用耕地总面积15%的；

（二）发生土地违法案件造成严重后果的；

（三）对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；

（四）对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。