一、总体进展

国土资源部成立以来，按照党中央、国务院有关严格土地管理、加强土地调控、推进节约集约用地的有关要求，紧密围绕国家经济建设中心、积极服务发展第一要务，从促进土地资产和资源有效利用出发，建立健全了土地市场的基本制度，建立了土地利用的门槛和标准，积极参与宏观调控，较大程度地提升了土地资产和资源的利用水平，增强了土地对经济社会发展的保障能力。

（一）土地供应政策和使用标准体系基本形成，政府的调控手段不断得到加强。一是依据国家产业政策和资源政策，制定了《限制供地项目目录》和《禁止供地项目目录》，设立了用地准入的门槛，将工艺技术落后、不利于安全生产、资源和能源节约、环境保护，低水平重复建设的一些项目纳入限制和禁止供地的范围；二是根据不同行业和产业发展的形势，修订了能源、交通等项目建设用地指标，新编了公共、教育、文化、体育等项目建设用地指标；三是在总结一些地方对工业用地“双控”经验基础上，制订了《工业项目建设用地控制指标》；四是积极开展了城市土地利用潜力评价的研究和试点工作。各地也结合自身资源禀赋和产业发展实际制订了相应的供地目录和土地使用标准。在建设用地预审、审批和供地时，采取了“有禁有限、有保有压”的供应政策，严格执行限制禁止目录和土地使用标准，推进了产业结构调整，防止了低水平重复建设，促进土地的节约利用。

（二）国有土地供应方式不断完善，土地资源的市场配置机制初步确立。一是通过颁布《划拨供地目录》，明确了划拨和有偿供地的具体范围；二是制订了一系列的法律法规、部门规章和操作规范，完善了国有土地供应的具体程序和细则；三是按照法律规定应当有偿使用的城市新增建设用地和依法发生流转的存量建设用地，基本都纳入了有偿使用轨道，城市建设用地中有偿使用面积显著提高。我国城市建设用地中累计实行有偿使用和市场配置的国有土地面积，已经从1999年的30万公顷,提高到2006年的150万公顷，提高了4倍；四是商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度普遍建立，国有土地使用权价格的市场形成机制初步形成。全国招标拍卖挂牌出让土地的面积和价款，已经从1999年的0.11万公顷、114亿元，提高到2006年的6.65万公顷、5492亿元，分别提高了59.5倍和47.2倍；五是加强了与纪检监察部门的协调配合，强化了土地出让的执法监察，明确了土地市场的相关纪律规定；六是国有土地使用权市场交易日益活跃；七是建立了土地收购储备制度，促进了生地出让向熟地出让的转变，增强了政府的宏观调控能力。

（三）完善供地制度和合同约定，土地产权设定进一步细化和明确。一是根据土地市场建设的需要，在坚持土地公有制的前提下，实行了土地使用权与所有权分离，土地使用权成为商品，按照市场原则进行配置；二是通过划拨决定书和土地合同约定，将规划条件、土地使用标准等影响土地使用效果的要求进行明确界定，依法设定土地产权权能，维护土地所有者、使用者的合法权益；三是细化土地有偿使用方式，完善供地合同约定，在出让基础上，增加了国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股两种新的土地有偿使用方式，依法明确了出让土地使用权、承租土地使用权、作价出资或入股土地使用权等三种有偿土地使用权的权能。四是适应国有企业改革的需要，明确了划拨土地使用权的权能和相应的权益价格。五是适应乡镇企业融资、兼并等需要，明确依法取得符合规划的集体建设用地使用权，在企业破产、兼并时可以依法入市流转。

（四）加强土地利用动态监管，土地市场服务体系进一步健全。建立土地市场动态监测制度和建设用地备案制度，加强对土地供应和开发利用情况的监督管理。建立了土地出让公示制度，通过公开发布土地市场信息和每年按季度汇总分析土地市场供应、交易和地价情况，进一步完善市场服务，建立公开、公平、公正的土地市场环境，并及时准确把握土地市场走势，建立土地市场运行的快速反应机制，为政府加强和改善土地市场宏观调控提供决策依据。

（五）土地价格体系基本完善，价格管理日益规范。形成了一套符合我国国情的土地估价理论、方法和技术标准，城市、农村土地的分等定级、估价有了国家与行业标准。建立起以基准地价、标定地价和出让最低价为核心的地价体系。全国所有城市、85%以上的县城镇和70%以上的建制镇完成了基准地价更新工作。初步建立了农村等、级、价体系，25个省正在开展农用地分等定级估价工作。价格体系的完善，为政府加强土地供应、交易和地价管理提供了基本依据。同时，反映资源稀缺和供求状况的地价形成机制正在逐步完善，评定了全国以市县为单位统一分等的土地等别标准，用于征收新增建设用地有偿使用费等土地管理工作，制订并实施了全国工业用地出让最低价标准，保证了政府土地调控政策落实的需要。

（六）积极探索建设用地有效供给的新路子，大力推进节约集约用地。一是针对我国土地资源供求矛盾日趋突出的矛盾和土地利用还存在粗放浪费现象的现状，于2005年举办了以节约集约用地为主题的全国国土资源厅局长座谈会暨第12期国土资源市长研讨班，总结推广了一批节约集约用地的好典型，在全社会起到了很好的示范效应；二是利用多种手段大力推进节约集约用地，围绕土地资源节约集约用地的要求，严格土地使用标准，充分发挥市场配置资源的基础性作用，提高了节约集约用地的水平；三是大力推进集体建设用地整理，优化用地结构和布局，提高土地利用率；四是积极探索研究推广节约集约用地的新模式。

二、存在问题

（一）离充分发挥市场配置土地资源的基础性作用还有不小的差距。一是对国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地采用划拨方式供应的规定，不符合市场配置土地资源的要求，也与市场经济的要求不一致。二是大量建设用地尚未有偿使用。除去不会轻易改变用途和发生流转的盐田和特殊用地以及交通、水利设施用地外，我国建设用地约有2400万公顷。其中，国有建设用地约750万公顷。按照法律规定国有土地可以市场配置或有偿使用的应达到40～50%左右，而目前累计实行有偿使用和市场配置的土地只有150万公顷，还有大量国有建设用地需要随着企业改革和土地用途调整实行市场配置或有偿使用。农民集体所有建设用地约1650万公顷，其中农民宅基地约1000 万公顷，乡（镇）村公共设施、公益事业用地约450万公顷，单位和个人用于生产和经营的集体建设用地约200万公顷。用于生产经营的200万公顷应当通过市场配置，随着城市化的推进，大部分宅基地也需要通过市场配置，发生置换和流转。三是还存在各种非市场行为影响、干扰市场正常运行，

（二）土地产权设定还有待进一步规范和完善。一是在土地供应和配置过程中，还存在着重审批轻土地权利设定的问题。二是建设用地使用权如何在地上、地表和地下分别设定和供应，还缺乏具体的办法和细则。三是农民集体建设用地大量自发入市。依法取得、符合规划的集体建设用地使用权是土地使用者的合法权益，应当允许流转，需要尽快建立相应的法律规范。

（三）房地产市场土地供应调控还需进一步加强。围绕房地产市场调控问题，国务院和我部出台了一系列的政策，加大土地供应结构调整力度，保证房地产市场的稳定。但是从各地反馈情况看，作为土地供应主体的地方政府特别是市县一级政府，在这方面还需要加大工作力度，确保贯彻落实。问题主要表现在：一是年度土地供应总量中，工业用地比例始终在保持较高水平，个别房价上涨过快城市，近两年住宅用地供应量不增反降；二是由于中低价位、中小套型定义还需进一步明确，住房建设规划编制进度迟缓等原因造成的部分地方土地供应年度计划编制工作滞后，以及“90平方米占70％”的规划条件调整落实到存量土地上难度较大等原因，各地在考核年度内要落实37号文件提出的土地供应方面70％的要求还存在一定的难度；三是相关部门一直没有明确界定别墅的定义，使禁止对别墅类项目禁止供地的政策操作性不强，各地在依法查处此类项目时也缺乏依据；四是供应土地尚未完全开发建设，开发企业囤积土地，闲置土地难以处置，造成供给的住宅用地没有形成有效的房屋供给。

（四）相关土地政策的执行还不彻底、不到位。由于投资决策的分散化，中央政府与地方政府在发展目标存在一定的偏差，地方在执行土地管理方面的政策时只能优先选择服务地方政府的目标，加之对政策执行进行评估和检查监督机制还远没有建立，一些政策难免在执行过程中被打折扣甚至不执行，结果是政策效应不显著。

三、下一步工作打算

（一）继续完善土地供应政策和土地使用标准。一是根据国家产业政策的变化，适时调整《限制供地项目目录》和《禁止供地项目目录》；二是加快推进高等院校、公路、铁路等重点行业建设用地指标的编制、修订工作；三是加快调研和研讨，修订《工业项目建设用地控制指标（试行）》，进一步提高工业项目的准入门槛和标准。

（二）进一步扩大土地市场配置范围，完善建设用地使用权设定的范围、方式和程序。从长远角度看，应当取消划拨供地制度，扩大招拍挂出让范围，但全面推行市场化是一个长期过程，近期的工作重点应当是：修订完善《划拨供地目录》，缩小划拨供地范围，除军事、国家机关办公用地和特殊用地外，其他用地一律实行有偿使用；扩大招拍挂出让范围，在全面推行商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用地招标拍卖挂牌出让的基础上，逐步将企事业单位的办公、科研和培训等用地纳入招拍挂出让范围；制订具体办法，允许村庄、集镇和建制镇范围内依法取得、符合规划的集体建设用地使用权依法入市流转；适应市场经济发展和集约节约用地的要求，根据《物权法》的要求，尽快研究制订建设用地使用权在地上、地表、地下设定、供应的具体办法，扩大建设用地使用权的设定范围，完善供应方式和相互衔接办法，充分合理利用建设用地的地上、地表和地下空间。

（三）完善市场管理的政策措施。一是完善土地收购储备制度。明确土地储备制度目标、储备机构职能、土地储备范围、土地收购储备方式、程序和补偿价格标准，规范储备土地开发、利用和资金的管理。通过土地储备制度的实施，进一步盘活存量建设用地，增强政府对土地市场的调控能力。二是建立健全国有土地使用权交易管理制度。结合《物权法》的贯彻实施，规范国有土地使用权交易的类型、方式、程序和交易双方的权利义务关系，明确政府的服务管理职责。进一步统一规范国有土地使用权交易管理，切实维护土地权利人的合法权益，提高管理效率，降低交易成本，保障交易安全。

（四）加强和改善房地产开发土地供应调控。一是优先保障民生用地。在年度农用地转用计划指标中，适当提高用于城镇村建设用地的计划指标的数量和比例，联合有关部门明确要求其修改城市近期建设规划，落实规划用于住宅的地块，并保持合理的用地比例；二是严格落实两个“70％”的规定。指导和督促各地按照住房建设规划，加快编制房地产用地供应计划，及时报国家和省级国土资源管理部门备案，确保中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房用地不得低于年度住房用地供应总量70％的政策落实；三是打击开发企业囤积土地行为，控制单宗住宅用地出让规模，防止房地产开发企业变相囤地。利用土地储备手段，推行统一开发建设市政基础设施，统一规划，分楼基出让，加大闲置土地收购、收回力度。

（五）完善土地市场动态监测和地价动态监测制度。进一步加大投入，整合现有监测分析和统计系统，结合建设用地备案制度运行，加强对重点城市建设用地批后监管、土地供后开发利用情况的监管和市场监测的力度；补充完善相关指标体系，加强对土地供应与房屋供应、地价变动与房价变动情况的联动分析，逐步建立预警机制。按照土地参与宏观调控的需要，完善土地利用管理的政策。

（六）加强对政策执行情况的监督、检查，促进土地节约集约利用。紧紧围绕当前土地利用管理工作中的重大政策措施的贯彻落实，特别是工业用地招标拍卖挂牌出让、工业用地出让最低价标准等政策的落实，及时开展政策执行情况的调研和监督检查，加强土地政策执行效果的评估，进一步完善相关政策措施。

四、政策建议

（一）完善土地法制。抓紧修改《土地管理法》增加市场配置土地资源和土地市场运行的基本制度，取消划拨供地制度，国有土地供应一律采用市场方式配置；允许和规范农民集体建设用地使用权流转。

（二）建立健全节约集约用地的约束机制和激励机制。节约集约用地是缓解土地资源约束、保障经济发展用地的重要手段，是全社会共同的责任，不仅仅是要落实在口号上，更要落实到政府决策中，要有具体的措施，落实到各项建设中，落实在行动上。为此，要从长远、从战略全局的角度来构建节约集约用地的约束机制和激励机制，对节约集约用地的行为以鼓励，对粗放用地、浪费土地的行为进行约束甚至是处罚，从而建立节约集约用地的长效机制。

（三）推进行政职能转变。进一步转变土地管理的行政职能，改革管理方式，中央主要负责土地管理政策制订、监督和违法违规案件的查处，加强对政策执行的调研、评估和完善，确保各项政策落到实处，各项工作应制订可考核的评价标准、指标，确保责任的落实。同时，将一些具体的行政职能交地方政府、交行业协会，充分调动地方政府和社会组织的积极性。

（四）加强部门的衔接与配合。一是改革不符合市场经济的投资管理体制和基本建设程序，确立企业的投资主体地位，减少和取消投资项目的立项审批，由投资主体自行决策；改革通过城市规划选址、规划许可等提前确定用地者的程序，规划部门加快城市详细规划的编制进度，先行确定待出让地块的规划条件，近期应首先落实用于住宅建设地块的规划条件。土地部门一律通过招标拍卖挂牌出让经营性土地使用权，由市场确定使用者和价格，再由使用者直接申领规划许可证等。二是完善土地税制，归并土地流转环节的土地税种、减轻税负，鼓励流转；提高土地保有环节的税负，建立资源占用的约束机制。可以先选择对以投资为目的占用的土地开征不动产税，对闲置土地开征空地税。