土地收购储备问题探讨 

土地收购储备一般是指城市政府根据土地市场的运行情况,依法收回土地或适时收购土地进行储备,在土地需求强劲时增加土地供应，对土地市场供求关系进行宏观调控，维护土地市场安全、稳定运行。当然，一些大型房地产开发企业为保证自己长期稳定开发，也需要根据国家土地政策和土地市场情况适时进行必要合理的土地收购和储备。

一、关于政府土地收购储备

政府建立和实施土地收购储备制度基本运作模式是通过统一收购将城市内部不符合规划用途的存量土地进入土地储备体系。进入土地储备体系的土地经过前期“五通一平”的基础设施开发和规划后，纳入城市政府土地供应计划，通过招标、拍卖等出让方式投入一级土地市场，以实现其规范土地市场、盘活存量土地、落实城市规划等社会、经济目标。

1996年起，上海、杭州等城市相继建立了政府土地收购储备制度，通过土地统一收购等政策将城市存量土地纳入土地储备体系。几年的实践证明实施土地收购储备制度对于培育和规范城市土地市场，盘活企业存量土地，落实城市规划，增加政府土地收益等方面具有积极的作用。以杭州为例，截止2000年2月，全市累计收购土地118宗，土地面积259公顷(3890亩)，投入资金25．1亿元，供应土地市场存量土地118公顷(1771亩)，收回资金20．6亿元，储备土地133公顷(2000亩)。但在实践过程中也暴露出一些问题，如土地收购的性质、程序、土地收购价格内涵界定不明确，部门协调困难等，一定程度影响了土地收购储备制度的实施及建立土地收购储备制度社会经济目标的实现。

    （一）政府土地收购储备的性质定位

 土地统一收购性质定位主要是确定收购方政府及被收购方企业或个人之间的权利和义务，明确在遵循我国现行法律法规的条件下，实施土地统一收购过程中政府在多大程度上可以行使其行政权力。参照国际经验及杭州、上海等城市近两年建立和实施土地统一收购储备制度的实践经验，实施土地统一收购的双方可能存在三种类型的关系：一是市场条件下的自由“买卖关系”；二是类同于我国建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度，收购双方完全是一种“权利和义务关系”；三是类同于欧美市场经济发达国家土地收购的“强制性的买卖关系”。三种不同的土地统一收购性质定位对实施土地收购储备制度的运作模式和效果明显不同。

 第一种土地统一收购性质定位认为收购双方是一种市场条件下的自由“买卖关系”，政府或政府授权的实施土地统一收购机构与被收购单位或个人是两个平等的经济主体，是否收购和收购价格等方面均由收购双方在遵循现行法律法规的条件下，根据当时的市场状况自由协商确定。如果按这种性质定位，实施土地收购储备的机构是一个完全意义的土地开发公司，与一般的房地产开发公司没有本质差别。但从建立土地收购储备制度和成立土地收购储备执行机构的目的分析，土地收购储备执行机构显然不是一个单纯意义上的土地开发公司，仅公司利益作为自己的主要经营或运作目标；它有规范土地市场，盘活城市存量土地，增加城市土地供给，落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标必然需要一定程度的政府行政权力，一个公司性质的土地收购储备执行机构显然是无法实现这些目标的。也就是说如果将土地统一收购双方的关系定位在一种市场条件下的自由“买卖关系”，土地收购储备制度的执行机构将无所作为，建立和实施土地收购储备制度的宏观社会、经济目标很难实现。

 第二种土地统一收购性质定位认为收购双方是一种“权利和义务关系”，土地统一收购是政府的行政权力，同时也是被收购方对国家的一种义务，收购过程是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则。这与我国现行的建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度基本类同。按这种性质定位可以最大限度地发挥政府或受政府授权的土地统一收购机构在实施土地收购储备过程中的作用。政府建立和实施土地收购储备制度所要达到社会经济目标，在决策正确的前题下最容易实现，但容易忽视被收购方的财产权利，也缺乏必要的法律依据。

 第三种土地统一收购性质定位是前面二种性质定位的综合，认为收购双方是一种“强制性的买卖关系”，即土地是否收购是政府的行政权力，服务于国家公共利益的需要，但收购价格则是以与被收购经济主体权力和利益相一致的市场价格确定。这种性质定位类同于欧美市场经济发达国家土地收购制度的性质定位，这种性质定位一方面确立政府在土地统一收购过程中的主导作用，确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会、经济目标的实现；另一方面也充分考虑被收购经济主体对经济利益的追求，使政府行政行为朝着市场化方向发展，适应我国建立社会主义市场经济目标模式发展的需要。

从政府或政府授权实施土地统一收购的执行机构来讲，将土地收购双方的关系定位于“权利和义务关系”，可充分发挥政府在土地统一收购储备过程中的行政权力和主导作用，且有现成的运作模式可以借鉴，因此最容易实现其建立和实施土地收购储备制度的社会、经济目标(规范土地市场的目标例外)。如果将土地统一收购性质定位为一种市场条件下的自由“买卖关系”，建立和实施土地收购储备制度的社会经济目标则很难实现，政府授权实施土地收购储备制度的执行机构也将所作为。但这并不是说土地统一收购就必须选择“权利和义务关系”的性质定位，而是还应考虑确定的性质是否符合我国现行的法律法规，以及与我国建立社会主义市场经济体制的目标模式是否协调一致。

1．我国现行法律法规赋予政府实施土地统一收购的权力分析—这里所谓政府实施土地统一收购权力的核心问题就是要确定政府实现建立土地收购储备制度的目的，如规范土地市场，盘活城市存量土地，增加城市土地供给，落实城市规划等社会经济目标过程中，是否有将原土地使用者的土地收回的强制性权力。土地收购储备制度作为我国土地使用制度改革的一项创新制度，目前我国还没有专门的法律或法规对其性质进行规定，自然没有专门的法律法规条文对这个问题作出专门的规定，但从列入土地统一收购范围的土地类型分析，政府或政府授权的机构则有权采取强制性的行政权力将需要进入储备中心的土地进行统一收购。下面以《杭州市土地储备实施办法》为例进行分析。该《办法》规定了10种类型的用地必须统一收购进入土地储备体系之中，即①市区范围内的无主地；②土地使用期满被土地管理部门依法收回的土地；③市土地管理部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地；④土地违法案件经依法查处，被土地管理部门依法没收的土地；⑤因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；⑥以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地；⑦因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；⑧土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；⑨市政府待征的土地；⑩其他需要进行储备的国有土地。从上述10种必须进入土地储备体系的用地类型分析，类型①本身就是国有土地，不存在收回权力的问题；至于类型②、③、④是已收回的土地，也不存在收回权力的问题；类型⑤、⑥、⑦、⑨，在1999年1月1日实施的《土地管理法》中第58条规定，为公共利益需要和为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用的土地，政府有权收回。据此可以理解政府可以采用强制性的行政行为对这些类型土地的使用权进行收回；类型⑧是土地使用权人自己申请收购的土地，不需要行使土地统一收购的行政权；这里需要强调的是类型⑩，在没有专门的土地统一收购储备制度立法的情况下，欲对其行使强制性土地统一收购或收回权力，不可能有法律依据，所以应对这一条进行修改，如将其修改为“为公共利益或实施城市规划其他需要进行储备的国有土地”。  

 综上所述，在实施土地统一收购过程中政府行使行政权，对需要收购的土地进行强制性收购，原则上符合我国现行法律法规的规定，也就是说土地统一收购具有强制性，可以行使政府的行政权力，事实上也只有政府具备强制性的收购权力才能保证土地收购储备制度州顷利实施，实现政府建立土地收购储备制度预期的社会、经济目标。但对纳人土地收购储备体系的土地类型应慎重规定，在没有专门的土地收购储备制度立法的情况下，不能超出我国现行法律法规的规定，行使强制性收回土地使用权的权力。

2、关于土地统一收购双方“买卖关系”或“义务关系”的定位

在确定实施土地统一收购具有强制性收回土地使用权权力的前提下，土地收购双方还可能有两种性质的定位：一是“强制性买卖关系”，二是完全意义的“权利和义务关系”。二者的主要差别在于对价格的补偿问题，如果承认收购双方存在“买卖关系”，在收购过程中就应尊重原土地使用者对其占有土地经济利益的追求，按与原土地使用者对其占有的土地权力和利益相一致的价格进行补偿。如果认为收购双方不存在“买卖关系”，收购土地是原土地使用者对国家应尽的义务，则不需对土地价格进行价格补偿，国家只对原土地使用者提供置补偿。土地收购储备制度作为我国土地有偿使用制度改革深入的一项创新制度，应该承认土地收购双方“买卖关系”的存在，即最终将土地收购储备制度的性质定位为“带一定强制性的买卖关系”。

 土地收购储备制度作为我国土地有偿使用制度改革深入的一项创新制度，政府在实施过程中应当适应市场经济的运行方式，按照市场供求以及因供求变动而引起价格变动来配置资源。特别是建立土地收购储备制度主要目标之一就是规范土地市场，作为规范土地市场本身的土地收购储备制度，其政府行为若根本不考虑土地市场价格存在，并按原土地使用者权力和利益的土地价格进行收购的性质定位，实施土地收购储备制度要想达到规范土地市场的目标显然是困难的。另一个方面从被收购土地的原土地使用者利益分析，建立社会主义市场经济，首先是理顺产权关系，建立现代企业制度，确立企业在有宏观调控的市场环境中作为独立的经济主体自主运行，承认个人和企业都有自利行为和自己的利益追求目标；具体到实施土地收购储备制度，就是要承认被收购土地的原土地使用者对其占有使用的土地利益的追求，按与其权力和利益相一致的市场价格进行收购，保障被收购土地的原土地使用者的权益。这实际上就是承认土地收购双方“买卖关系”的存在，收购价格是由有地价评估资格的中介机构评估确定。

(2)承认土地收购双方“买卖关系”的存在符合国际惯例。当今世界绝大多数实行市场经济的国家或地区为了公共利益或城市再开发都建立了具有强制性的土地收购制度。虽然在法律名称上各国有所不同，如英国法律称为“强制收买”或“强制取得”，日本法律称为“土地收用”或“土地收买”，台湾法律称为“土地征收”，香港法律称为“官地收回”，但其实质内容是一致的，主要包括3个方面：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力一直应用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。目前杭州、上海等城市建立的土地收购储备制度的目的与这些国家或地区建立的土地统一收购制度，实质是同一个范畴。这些国家或地区的土地统一收购性质定位均是“强制性买卖关系”，行使土地统一收购权力补偿的核心就是土地价格补偿。与国际接轨也是我国市场经济体制发展的目标之一，市场经济条件下形成的土地收购储备制度也应顺应这一发展潮流。从另一个方面考虑，如果不承认土地收购双方“买卖关系”的存在，土地收购储备制度实际上就回到了旧城改造拆迁管理制度的模式，根本谈不上所谓的制度创新。

收购储备机构的性质定位应当是：专职负责政府土地收购储备具体事务的非赢利性财政全额拨款的事业单位，实行严格的收支两条线。纳入储备的土地，由政府国土部门统一纳入土地供应计划，统一供应。

（三）明确原土地使用者的权益，科学界定土地收购补偿价格的内涵

 实施土地收购过程中可能牵涉到的价格或费用，其中包括土地价格，地上附着物补偿费，职工或住户安置费，企业异地经营建设费以及企业债务等。其中土地价格分两种情况，一是土地原用途价格，二是土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。收购价格内涵界定主要是明确土地收购价构成中上述的哪几部分。研究从对需要收购土地类型的产权界定和增值收益形成原因分析等方面逐步明确土地收购价格内涵。界定收购价格内涵一方面要尊重我国现行法律法规赋予被收购经济主体对其使用的土地拥有的权力和利益，价格内涵与被收购经济主体对其使用的土地拥有的权力和利益应保持一致；另一方面要尊重我国现行法律法规赋予国家或政府对被收购土地拥有的权力和利益，收购价格内涵确定应保证国家的利益不受侵犯。应当包括土地原用途价格和被收购方的损失补偿。

（四）收购量的合理确定

是否所有存量土地都要通过政府收购进行储备？原土地使用权人是否有权转让？

取决于政府收购储备定位，政府收购储备的目的是进行土地市场调控，保证土地市场平稳运行，而非垄断土地市场、谋取土地收益，因此，其定位类似于中央银行对于汇率的干预，并不是要垄断外汇买卖，而是根据需要买进或卖出进行调控，因此，政府收购储备除了依法应当收回的土地外，并不要求收购全部土地，而是必要时才收购，收购量要适度合理，满足调控目的即可。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的,应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的,应当在土地有形市场公开交易,按照市场价补缴土地出让金;出让土地使用权人完成相应的开发条件后，可以自主转让土地使用权；土地转让低于市场价交易的,政府可以行使优先购买权。

此外，政府收购储备还需要相应完善法律法规基础。

二、关于企业土地储备

（一）储备目的

1、防范土地市场地价上涨风险；

2、保证开发持续性（有连续开发项目）；

3、资产保值等。

（二）企业土地储备风险

1、市场波动。地价下跌；

2、长期不开发闲置需要支付闲置费或被政府无偿收回，造成损失；

3、可使用年期缩短；

4、权属纠纷等。

（三）企业土地储备量的合理确定

1、考虑市场供求情况和政府今后几年土地供应计划量；

2、考虑本企业开发能力；

3、考虑土地使用年期和开发期限要求。

（四）企业储备土地方式

1、通过招标拍卖挂牌等政府土地供应；

2、收购其他企业土地使用权；

3、收购拥有土地使用权的其他企业全部或部分股权。

（五）企业储备土地的选择

1、关注土地权属情况：权属清楚、面积准确、没有纠纷；

2、关注土地规划条件（开发潜力）；

3、关注被收购企业的债权债务等。