加载中…金融稳定理事会《系统重要性金融机构的有效处置政策建议及时间表》征求意见稿
(2011-08-20 01:42:13)
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金融稳定理事会系统重要性金融机构处置戛纳会议破产跨境处理债权 |
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金融稳定理事会
系统重要性金融机构的有效处置
政策建议及时间表
2011年7月19日
金融稳定理事会正在就其关于系统性重要金融机构（SIFIs）有效处置的文件征求建议。该征求意见稿包含了完整的政策意见以及实施的时间框架，旨在避免系统性动荡时由纳税人承担损失，并增强当局处置SIFIs的能力。该征求意见稿包括正文和八个与之紧密相关的附件。附件1-6 包括以下建议，而附件7-8则包括了目前为止FSB进行的一些初步讨论。
一、处置权力和工具
1.金融机构有效处置框架的关键属性，即各经济体有效处置SIFIs所需的权力和工具，包括实施跨境处置的情况。
2.处置内的自救：关键属性中应包括的要素，明确金融机构资本重组的自救机制的关键要素。
二、跨境安排
3.制定针对单家机构跨境合作协议的基本要素，明确相关处置当局就单家机构的处置协议所应包含的基本要素。
三、处置计划
4.可处置性评估。评估SIFI可处置性的框架，其中考虑了金融机构的架构、所在经济体的处置框架及恢复和处置方案（RRP）。
5.恢复和处置计划（RRPs）。针对全球系统重要性金融机构的RRP框架及具体内容。
四、消除处置障碍
6.改进可处置性的措施。清除由公司架构及业务的复杂性造成的处置障碍，尤其是由不完善的信息系统、集团内部交易和全球支付业务造成的障碍。
五、讨论文件
为改进其最终建议，FSB正在就以下两个讨论文件征求意见。这两个讨论文件代表了FSB的初步观点。
7.处置中债权人求偿排序、存款人优先权和存款人保护。讨论债权人优先等级（尤其是存款人）各国标准是否应一致。
8.暂停提前终止权实施条件。为支持特定处置工具的实施而提前终止合同权利的触发条件。
2011年9月2日（星期五）之前，FSB将就以上文件公开征求意见。FSB将在公众反馈的基础上修改上述文件。修改后的文件将作为降低与系统重要性金融机构相关的道德风险建议的一部分提交给将于2011年11月3-4日召开的G20戛纳峰会。
正文
2008年9月，雷曼兄弟的倒闭给金融体系和全球经济带来巨大成本，这个惨痛教训警示我们：明确系统重要性金融机构的处置权力及工具至关重要。
在G20匹兹堡、多伦多、首尔峰会上，G20领导人要求金融稳定理事会设计系统重要性金融机构的有效处置框架。本文的附件详细列举了相关政策建议，主要内容包含以下四方面：强化国家处置框架、建立跨境合作安排、改进处置计划及消除处置障碍。
很多经济体需要通过立法和监管改革来实施这些改革措施。此外，有关各方需要对系统重要性金融机构的监管进行重新定位，以确保金融机构在当前处置框架下的可处置性。
一、已有的政策建议
1.有效处置框架
处置框架应当为处置当局提供足够工具，以安全快捷地对银行实施干预，并确保其持续发挥系统重要性的功能。
问题讨论：
（1）附件1《金融机构有效处置框架的关键属性》是否覆盖了一切经济体处置框架和处置工具的特征？
（2）附件1《金融机构有效处置框架的关键属性》所提供的框架是否足够具体，又足够灵活，能够覆盖不同类型经济体和金融机构的不同情况？
2.自救权力
《处置内的自救：关键属性中应包括的要素》介绍了在特定处置程序中法律权力的核心要素及合同条款，以使失败金融机构通过债权人融资维持其系统重要性功能。自救权力使处置当局能够将无担保或无保险债务减记或转为股本，以维持系统重要性功能的连续性，或者给提供关键功能的公司实体注资，或者给保留了关键功能的新建实体或过桥机构注资。处置当局应在处置中具有自救权力，以实施以上至少一种机制。
问题讨论：
（3）附件2《处置内的自救：关键属性中应包括的要素》关键特征中应包括的要素是否具体到能够确保自救机制的全面、透明和有效，同时又能照顾不同经济体的特殊需求和法律框架？
（4）法令式自救的覆盖范围是否越大越好？该“范围”在不同国家是否有类似的定义？
（5）什么种类的债务应排除在法令式自救的范围之内？
（6）什么种类的债务应在法令式自救的范围之外？
（7）当局是否有必要监督金融机构的资产负债表在任何时候都有足够数量的自救债务？如果数量不够，当局是否应考虑建立自救债务的最低要求？该最低水平应如何校准，并以何种形式出现（自救债务风险加权比例；资产负债担保程度的限制）？
（8）如果引入自救债务最低要求，对于银行融资和对实体经济的信贷供给将有什么影响？
3.跨境合作
本轮金融危机凸显了处置系统重要性金融机构时母国和东道国合作中障碍重重的事实。应设立双边及多边合作协议，内容包括受到影响的经济体如何就处置单家机构开展合作等。目前，跨境处置工具尚不充分，推动跨境合作需要进一步法律授权。跨境金融机构应签订跨境合作协议。
问题讨论：
（9）母国和东道国当局合作的法律义务应如何设计？该法律义务应有何标准？
（10）附件3《单家机构跨境合作协议的基本要素》是否覆盖了单家机构跨境合作协议的关键要素？在实施中，该附件提出的协议是否能够确保有效的跨境合作？如何加强有效性？
（11）哪些当局应成为协议的各方，以确保协议的有效性？
4.可处置性评估
目前，由于监管当局的权力有限、各国当局缺乏跨境合作的法律权限，以及跨境机构结构和业务的复杂性，几乎没有任何系统重要性金融机构能够得到快速、有效的处置。为分析现有框架、法律权限如何进行改革，应对每家系统重要性金融机构进行可处置性评估。本文的附件4《可处置性评估》提出了评估的详细过程及内容，以及对现有处置工具及处置战略可信程度和可行性进行评估的框架。
问题讨论：
（12）附件4《可处置性评估》是否恰当覆盖了金融机构可处置性的决定要素？是否还有其他因素决定机构的可处置性？
（13）附件4是否明确了母国和东道国当局应当遵循的合作进程？
5.恢复和处置计划
当金融机构处于压力状态时，当局及机构自身需要详细的应急方案以实施快速、设计周密的措施，以确保金融机构能维持其关键功能，而不影响整个金融体系。母国当局应确保：对金融稳定具有潜在影响的金融机构在清盘时应具有充分及可靠的恢复和处置计划。
问题讨论：
（14）附件5《处置和恢复计划》是否包括处置和恢复计划的所有关键要素？还应包括何种要素？是否有要素不应包括在内？
（15）附件5是否恰当包括了子公司层面准备恢复和处置计划的条件？
6.改善可处置性
复杂的组织结构和业务模式、经济功能和业务条线分跨不同实体以及集团内部风险暴露网络使得处置变得更为艰难。金融稳定理事会认为应从以下方面入手，消除处置障碍：建立信息管理系统、依靠服务提供商、规范集团内部交易及国际支付业务。本文的附件6《改进可处置性的措施》提出了详细建议。
问题讨论：
（16）是否存在其他不包含在附件6中的有效处置主要潜在障碍？
（17）消除有效处置障碍的建议措施是否恰当？是否有其他可选择采取的措施？
（18）现行担保和内部风险转移的替代方案是什么？
（19）附件6中提出的建议应如何最好地融入整体政策框架中？需要哪些要求？
7.实施全球系统重要性金融机构相关建议的时间表
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2011年年底前，全球系统重要性金融机构的母国监管当局应开始就其跨境合作安排与东道国监管当局进行接触。
2012年6月底前，应确定信息共享形式，并完成合作协议初稿。
2012年12月前，全球系统重要性金融机构的母国当局应与主要东道国监管当局签订合作协议。
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2011年12月底前，完成《恢复计划》初稿。
2012年6月前，完成《处置计划》初稿。
2012年12月前，完成《恢复计划》和《处置计划》。
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2012年6月前，全球系统重要性金融机构的母国当局应与机构及危机管理工作组成员就可处置性评估进行初步讨论。
2012年12月前，完成首次可处置性评估。
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2012年6月前，危机管理工作组应确定哪些经济体具有系统重要性金融机构，但尚未加入危机管理工作组。
2012年12月前，应确定具有全球系统重要性金融机构、但尚未加入危机管理工作组的母国和东道国当局合作及信息共享的形式。
问题讨论：
（20）以上时间安排是否恰当？
二、正在讨论的问题
金融稳定理事会正在评估处置中债权人等级、存款人优先及存款人保护的进一步统一，以及为保证处置工具的正常应用而在处置初期采取暂时中止合约的措施可能带来的正反两方面影响。
1．关于债权人等级、存款人优先及存款人保护
有效处置框架的一个重要特征是“能够让股东和无担保的、无保险的债权人按照顺序吸收损失”，处置过程必须以公平的方式推进，并保证将风险传染的可能性降到最低。清晰而可预测的优先顺序或法定的索偿顺序是实施有效处置的必要条件，其决定了损失的分配情况，以及市场参与者进行风险定价的积极性，并影响处置工具的应用。
对当地存款人以及金融稳定的有效保护是东道国当局决定是否进行跨境合作要考虑的重要因素。金融稳定理事会正在针对以下事宜广泛征求意见：不同经济体索偿顺序不一致是否阻碍有效跨境处置的实施？存款人求偿权是否可以在国际层面上寻求一致？
问题讨论：
（21）法定债权人排序差异的存在是否妨碍有效跨境处置？若答案是肯定的，哪些差异妨碍了有效跨境处置？
（22）不同国家的法定债权人排序更趋于一致是否有利且可行？一致性应趋于优先债权人还是消除优先权？实现存款和投保存款的定义趋同是否有利且可行？
（23）所有存款人拥有优先权是否存在套利风险？特定存款者（如，零售存款者）是否应被限制优先权利？以下几种类型应如何处置？大型公司的存款；其他金融机构（包括银行、基金经理和对冲基金、保险公司和养老基金）的存款；存款担保计划的代位索赔（尤其是在这些计划由银行业支持的国家）。
（24）存款人优先可能的收益和成本有哪些？是收益更高还是成本、风险更大？
（25）如果不同经济体之间的合作出现障碍，是否可以考虑通过其他方式降低有效跨境处置中出现的障碍？跨境合作中有关债权人索偿权的透明度和可预测性得到了怎样的改善？
2．关于提前终止合同触发条件
在标准的金融合约中，合约提前偿付、终止和其他平仓的权利（总称为“提前终止权”）可能在处置当局启动处置程序或者对金融机构采取明确的处置行动时被触发。系统重要性金融机构进入处置程序初期时，大规模金融合约的终止会导致退出秩序的混乱以及处置工具应用的失败，如，为保证重要金融功能的存续性而采取的关键功能向过渡银行转移或者是使用自救工具等。金融稳定理事会正在针对允许提前终止权暂时中止的法定条款、暂停期长度、暂时中止的实施范围、例外条件以及跨境处置应用等问题广泛征求意见。
问题讨论：
（26）关于提前终止权的短暂中止：这样的暂时中止对破产机构及其交易对手会产生哪些潜在的不利后果？可以采取什么方法减轻这些不利影响？暂停期的长短又会产生怎样的影响？
（27）何种特殊事件适合作为暂停期的开始？提前终止权是否可以在处置开始时自动中止？或者是处置当局有权强制中止？
（28）金融合约中应该具备怎样的条款，以保证暂时中止的顺利执行？是否还有不适用于暂停期的其他类型的提前终止权？
（29）多长时间段适合当局推迟即可执行的合约提前终止权？
（30）暂时中止的实施范围是什么？是否可以应用于所有交易对手？是否可以排除某些特定交易对手（如，中央交易对手和金融市场基础设施）？
（31）是否同意关于提前终止权的暂时中止实施条件的相关建议？是否还有其他的必要保障措施？
（32）对于跨境事务中的暂时中止和转移问题，是否有适宜的机制来保证跨境处置的有效性？
（33）关于跨境事务的合约方法，除了增加合约条款，是否还有其他或替代方法保证其有效性？
（34）如果问题金融机构在某经济体没有设立经营实体，但有合约受到该经济体监管法律的限制，需建立何种机制能够保证有效地执行暂时中止？
金融机构有效处置框架的关键属性
2010年11月G20首尔峰会要求金融稳定理事会明确有效处置框架的关键属性，包括金融集团有效处置的框架及工具，以帮助缓解金融机构倒闭带来的市场混乱并降低道德风险。
各经济体处置框架应包含下列关键属性。在很多情形下，需要相关立法程序的支持。特定行业的操作性指引将包括保险公司、金融基础设施和其他金融机构（包括非银行系统重要性金融机构）。
目标
有效处置框架的目标是使任意一家金融机构的处置无需纳税人承担损失，并通过相关机制使股东及无担保、无保险的债权人按照级别顺序吸收损失，从而确保金融功能得以延续。
有效处置框架应：
（1）确保系统重要性金融服务及功能的持续性；
（2）保护存款人、保单持有人及普通投资人，使其能够快速获得自己的资金；
（3）在公司股东、无担保及无保险债权人之间按照级别分配损失；
（4）不依赖公共部门提供的清偿力支持；
（5）避免不必要的价值破坏，尽可能降低母国和东道国的处置总成本；
（6）通过明确的法律和程序要求及有序的处置计划提高处置的速度、透明度及可预见性；
（7）法律授权国内处置当局与及国外相关当局进行合作、信息交流及协调；
（8）确保不能继续经营的金融机构有序退出市场；
（9）具有可行性，继而提供寻求市场化解决方案的动机。
各经济体应具有一套专门的处置框架，使得处置当局具备处置不能持续经营的金融机构的多种方案。
处置框架应包含：
（1）稳定方案（stabilization options），通过将金融机构的全部或部分业务直接或间接销售或转移给另一家机构，及/或以债权人资金资本化的实体，这些实体继续履行金融机构的核心功能。
（2）清算方案（liquidation options），确保机构全部或部分业务的有序关闭或终止，同时保护受保险的存款人、保单持有人、普通投资人及有担保债权人。
一、适用范围
处置框架应适用于任何一家在特定情形下具有系统重要性的金融机构和集团，包括：控股公司；金融集团所有未受到监管的重要实体；外国金融机构的分支机构。
二、处置当局
1．每个经济体应指定一家当局负责对金融机构行使处置权（“处置当局”）。
2．当不同处置当局负责处置一个经济体内同一集团内的实体时，该经济体的处置框架应指明负责协调处置的“牵头当局”。
3．作为法律规定目的的一部分，处置当局应寻求金融稳定、保护已保险的储户、保险客户和其他零售客户，并充分考虑处置行动可能对其他经济体金融稳定的影响。
4．处置当局应有与其它经济体处置当局签订协议的法定权力。
5．处置当局应拥有与其任务相适应的操作独立性、透明的程序、健全的管理和充足的资源，并受严格的审查和问责机制的制约。处置当局应具有专业技能、资源及具体实施能力，以实施大型复杂金融机构的处置措施。
6．处置当局及其成员在执行任务、正当行使处置权力时不必承担由此引起的法律责任，包括支持外国处置程序的行动。
7．处置当局应拥有处置计划所必需的介入所处置机构的权力。
三、进入处置
四、处置权力
1．处置当局必须具备适用于处置系统重要性机构整个复杂结构的法律权限，而且在公司破产法无法实现这些目标时具有操作能力来实施有序处置。这些权力包括：
（1）
（2）
（3）
（4）
（5）
（6）
（7）
（8）
（9）
（10）进行债权人融资的再注资（“处置内的自救”）：通过减记和（或）将失败金融的无担保债务转换为现存公司或新建实体或过桥机构的股本。
（11）实现失败机构的全部或部分关闭或有序清盘，偿还或转移受保险的存款，特别是快速（7天内）支付或转移交易账户。
（12）短期内临时保留、延缓或推迟对无担保债权人及客户的支付（已经进入支付体系的除外）；
（13）短期冻结（如，两个工作日）合同提前终止权以完成向金融市场合同的转换，这些合同对于由另外一家稳健的机构或过桥机构继续履行失败金融机构功能非常重要，这种转移应受到充分保护，并保留提前终止、抵押品变现及违约发生时与交易对手实施净额结算的权力。这些程序应清晰，并被市场所预期。
2．处置当局应当有权使用一种处置方案或几种方案的组合进行处置。
3．处置当局应有能力对金融机构不同业务使用不同处置方案（如零售银行和投资银行、交易业务、保险）；在特定情形下，若相关当局认为这些业务对经济的影响不重要，可启动终止这些业务的程序。
4．针对金融集团的单个组成部分使用这些权力时，处置当局应考虑到对集团整体及对相关经济体金融稳定的影响，并尽力避免采取可能引发该集团其余部分不稳定的行动。
五、净额结算、抵押交易及隔离
各经济体应确保净额结算、抵押交易及客户头寸隔离规则清晰、透明，并且在处置金融机构期间具有可执行性。风险缓释技术不应影响处置措施的有效实施。
六、处置过程中的机构融资
1．各经济体应有法律或其它政策以确保对金融机构的处置不依赖公共或救助资金。
2．用于维护核心功能和业务的临时资金来源需用于完成有序处置时，处置当局应规定从无担保债权人回收国家承担的损失；如有必要，收回金融体系的损失。
3．私人融资的存款保险和处置基金可被用来提供过桥融资，以支持金融机构处置。
4．从存款保险基金、事前处置基金或其它来源提供临时融资应受制于严格条件以解决道德风险，包括：
（1）其应促进金融稳定目标，当可依赖其它私有资金来源无法实现金融稳定或私有资金已经枯竭时，有助于实施最能够实现有序处置的方案；
（2）未偿付的剩余处置成本应完全由业界承担，通过事后评估、保险费率调整或其它机制来实现。
5．对持续经营的公司的一部分进行处置时，处置当局可以在中央银行同意的前提下获得流动性支持。
6．作为最后的补救措施，为了维护金融稳定，有些国家可能希望有权将失败机构置于临时性国有状态以便维持关键业务，同时努力安排永久性解决办法，例如出售或与私人公司兼并。如果某些国家希望具有以上权限，他们应规定从无担保债权人那里回收国家承担的损失，如有必要，收回金融体系的损失。
七、速度、灵活性及充分保障
1．处置当局应当有能力协调一致地行动，具有必要的速度、灵活性及法律确定性，并受到充分保护。
2．董事长和机构官员在执行处置当局决定时应受到法律保护（免于股东或债权人的起诉）。
3．处置当局应有以正常速度执行处置的能力。在需要法律指令的经济体，处置当局应将其考虑在计划之内，以保证处置行动的有效实施。
4．事后法律评估只能影响补偿的数额（在充分证实情况下），而不能预先约定或禁止相关当局采取的处置行为。
5．为维护市场信心，在信息披露可能影响到成功处置情况下，当局应允许机构不披露或暂缓披露。
八、跨境合作的法律框架条件
1．各经济体应将本文件设定的处置工具和权力纳入处置框架以实现趋同，以促进在多个经济体经营的金融机构协调处置。
2．处置当局的法定目标应使得他们有义务与国外处置当局寻求合作。
3．各国法律不应包含其他国家启动处置或破产程序自动触发国内相关程序的条款，同时保留在缺乏有效合作和信息共享情况采取措施的权力。
5．各国法律不应包含有损于公平跨境处置的条款，例如对国内存款人给予优惠待遇。
6．各经济体应建立透明、快速的程序，以使得外国处置当局能够快速控制在本国的资产，无论外国金融机构的存在形式是分行或者是附属机构。采取这种处理方式的前提是不应区分当地和国外债权人，在国外处置程序中应公平对待各类债权人。
7．处置当局应有与国外当局分享关于整个集团或单个子公司（支行）信息（包括RRPs）的权力。但应服从相关保密规定，保护敏感数据。
8．经济体应通过保密协定和法律保障等方法保护从外国当局获得的信息。
九、单家机构的跨境合作协议
1．至少对于所有全球系统重要性金融机构，应建立母国和东道国相关当局之间的单家机构的合作协议。单家机构跨境合作协议的关键要素（见附件三）包括：
（1）建立基于危机管理工作组（CMGs）合作的目标和流程；
（2）界定危机不同阶段相关当局的角色和责任；
（3）在各国法律框架内建立正常时期和危机时期信息共享的法律基础和流程，包括与非危机管理工作组成员的重要东道国当局的信息共享；
（4）机构恢复和处置计划（RRP）有关程序的协调，包括母公司和重要子公司、分行及协议范围内的附属公司。
（5）可处置性评估中过程的协调；
（6）建立当影响机构的重大不利变化发生时，以及采取重大行动和危机管理措施前母国当局及时通知并与东道国当局磋商的模式，其中应清晰界定重大行动和危机管理措施。
（7）规定跨境实施特定处置措施的相关信息的详细程度；
（8）规定至少每年召开一次母国当局和相关东道国当局高层官员参加的会议，以评估G-SIFIs恢复和处置计划的稳健性。
2．至少应公布协议的大体结构。
十、跨境危机管理工作组
1．全球系统重要性金融机构母国和关键东道国当局应组成危机管理工作组，以增强准备、促进跨境金融危机的管理。危机管理工作组应包括监管当局、央行、处置当局、财政当局。危机管理工作组应与机构有重要业务的辖区当局保持密切合作。
2．危机管理工作组应经常审查、并向金融稳定理事会汇报全球系统重要性金融机构的单家机构跨境合作协议与恢复处置计划。
十一、恢复和处置计划
1．作为整个监管过程的一部分，当局应建立持续的恢复和处置规划程序，以提升金融机构的可处置性。
2．当局应要求至少全球系统重要性金融机构建立稳健和可信的恢复和处置计划（RRP），包括金融稳定理事会恢复和处置计划的核心要素。恢复和处置计划应考虑金融机构的特定环境，并反映金融机构的复杂性、关联性和规模。对于全球系统重要性金融机构,恢复和处置计划应考虑对金融机构可处置性的评估结果，评估应使用金融稳定理事会可处置性标准。
3．监管和处置当局应确保：制定并维护恢复计划的工作由RRP要求下的金融机构负责，应识别在严重压力下恢复金融机构财务实力和自我生存能力的方案，包括：
（1）应对一系列特定的和整个市场压力情景的可信方案；
（2）应对资本缺口和流动性压力的方案；
（3）确保压力情境下及时实施恢复方案的程序。
4．处置计划用于支持处置当局有效运用处置权利，目的是消除纳税人资金被用于支持金融机构的风险。处置计划要识别：
（1）持续性非常重要的金融和经济功能；
（2）适当的处置方案使得以有序方式维持机构或关闭机构；
（3）关于机构业务运作、结构以及关键金融和经济功能的数据要求；
（4）有效处置的潜在障碍以及相应缓解措施；
（5）保护客户迅速得到其资金的措施。
5．机构应在危机和处置时保证核心业务层面协议（SLAs）得以持续，包括阻止恢复和处置事件引起的合同终止及向过渡机构和第三方的转移。
6．对于全球系统重要性金融机构，制定处置计划应由母国处置当局牵头，并协调该机构危机管理工作组成员。当东道国监管当局认为该机构处置计划不充分时，可针对全球系统重要性金融机构在本国注册的机构制订自身的、详细的处置计划。
7．处置当局应确保高管层能够承担准备恢复和处置计划准备的责任。
8．恢复和处置计划应定期更新（最少每年一次），或当机构的业务和组织发生重大变化情况下，恢复和处置计划更新应考虑定期压力测试的情况，并在满足相应保密规定的条件下，接受该机构危机管理工作组的评估。
9．全球系统重要性金融机构的恢复和处置计划应接受相关母国和东道国监管当局和处置当局高层官员至少每年一次的正式评估。在适当情况下，金融机构的CEO可参与评估。
10．如果当局对机构的处置计划不满意，当局应要求采取适当措施以解决缺陷。相关母国和东道国当局应就拟采取的措施进行事前磋商。
11．为改进机构的可处置性，当局应有权要求采取诸如改变公司的业务做法、结构和组织架构等措施，以降低复杂性和处置成本。
12．为恢复市场纪律，提升金融市场的运作效率，各国当局应考虑对金融机构公共干预退出的明确方案或原则，并将其纳入处置计划。
十二、信息使用和信息分享
1．如果分享信息有助于准备和实施协调的处置，各经济体的法律应向本国监管当局、中央银行、处置当局和存款保险机构等提供相应的能力，并与其他国家负责处置的当局分享信息。但应满足相关保密要求，保护敏感数据。
（1）有关恢复和处置的信息分享机制通常时期就应存在，在危机时应上升到国家和跨境级别。
（2）有关全球系统性重要金融机构的信息分享应在单家机构的合作协议中列出。
（3）应满足相关保密要求，保护敏感数据。但母国和东道国相关处置当局的最高层官员应有权分享这些信息。
2．经济体应要求机构具备（平时及危机时）能够正常提供恢复与处置计划的管理信息系统（MIS），该系统还应能提供集团和法律实体层面的信息。机构应保有详细清单，包括重要法律实体所使用的管理信息系统的描述和位置，以及核心业务和功能。
3．为促进集团内保证和背靠背交易的逐步停止或转移，经济体应要求机构在法律实体层面确保集团内对此类业务的记录信息是连续的。
处置内的自救：关键属性中应包括的要素
G20首尔峰会赞同金融稳定理事会关于“系统性重要金融机构（SIFI）建议”中提出的各国当局应考虑“通过合同式或法令式转股和减记实现金融机构资本补充的机制”。金融稳定理事会考察了上述两种自救工具法律和操作层面上的问题。
有效处置框架的关键特征包括法令式自救机制。处置内的自救是与其他处置工具共同使用的一种方案。它必须是满足关键特征的处置框架的一部分。处置当局应有实施自救的法定权力（而不是义务）。
处置内的自救工具并不阻止机构发行合同式减记或转股的工具，也不阻止各国当局对它们的要求。进入处置时，若机构的合同工具有减记或转股的条款，则应按相应条款执行。进入处置前已减记或转股的工具应按自救机制执行。
本文主要关注经济体实施处置内有效自救所需的要素和法律框架。
一、目标
1．自救作为处置工具基本目标：确保失败银行的成本由该银行的股东及无担保债权人而非纳税人承担，以降低道德风险并加强市场秩序；将破产程序导致的经济混乱和损失降到最低。
2．处置内的自救指特别处置程序内法定权力的行使。处置内的自救将力求实现通过资本补充或过渡实体的资本化完成系统性重要功能的连续性。处置当局至少具备实施上述一种机制的法定权力。
3．上述两种机制中，资本化（和其他资本补充措施）应使资本达到足够维持金融稳定、恢复市场信心的水平。
二、法律框架
1．自救需嵌入符合金融稳定理事会“有效处置框架的关键属性”的有效处置框架中。
2．自救的处置框架和法律框架应阐明下列问题：
（1）触发处置的有关当局；
（2）自救及其他处置工具使用条件和行使自救权力的当局；
（3）自救权力的范围，包括覆盖的债务范围和自救权力实施的等级；
（4）触发自救机制的过程；
（5）启动自救对股东和债权人的影响及可能的弥补机制；
3．为确保自救对母国境外发行的债务适用，当局可要求机构在特定的债务合同中包括有关条款。
三、自救权力
1．处置内的自救权力应使得处置当局能够通过下列措施吸收损失、实现资本补充或过渡实体的资本化：
（1）机构债务或其他工具的注销；
（2）次级债务的注销；
（3）次级或优先未抵押债务、未保险债权的注销；
（4）在处置框架下实施转股。
2．为使自救和转股有效，处置框架应在符合相关法律的前提下为有关当局提供以下权力：
（1）无需股东同意即可迅速发行新股本；
（2）撤销现有股东的事前权力；
（3）向可能全部注销的股本或次级债务持有者发放证书；
（4）注销股本；
（5）准备股本和其他相关证券的交易暂停条款，以支持自救的有效实施。
3．为恢复信心并促进自救的实施，处置当局应有权将自救工具与其他处置工具和监管措施（例如更换管理层人选）组合使用。
4．自救当局应有以适当速度行使自救权力的能力。在实施自救需要法庭指令的经济体，处置当局应在计划过程中充分考虑这一点，确保法庭指令不会影响自救的有效实施。
5．自救权力应适用于任何法律形式的机构。
四、触发
处置框架内的自救权力应在当局判定某机构符合进入处置的条件时使用。
五、覆盖范围
1．法令式自救机制范围（覆盖的债务范围）应尽可能广泛。
2．减记或转换应尽可能与机构的资本工具的等级保持一致。在清算中要遵从有担保债权人的权利和高级债权人的法定排序。
3．当机构进入处置程序，由于合同规定被减记或转换成股权，减记或转换工具将被触发。处置中由于合同式减记或转换而适用自救工具的应用与相同类型其他工具保持一致。这意味着：
（1）之前没有被减记或转换的合同式自救工具将依据合同 条款或进入处置的工具的使用条件进行减记或转换。并在处置当局实施自救或其他工具之前进行；
（2）在进入处置之前，合同式工具已经被触发进行了减记或转换的，可能受到进入处置程序后应用的自救工具的影响。股权工具不论在处置之前或是处置开始后，在通过处置当局使用法定自救工具将其他高级债务减记或转换为股权之前，都可以吸收合同式自救工具转换中产生的损失。
六、关于优先权的法定排序
处置过程中，法定减记或转换的应用须对所有债权人一致，任何债权人状况都不应比银行清算时可能发生的状况更差。
七、保障措施和司法审查
1．对债权人提供充足的保障措施以及公平对待的原则要与其他法定处置工具保持一致
2．当局在对待债权人、处置自救中的补偿权以及其他处置工具的应用采取一致的方法。当使用自救之外的处置措施或进行清算时，应遵从合同式自救工具的持有者法律上的主次地位。
3．为有效恢复或有序处置进行快速反应，并确保充足的资源，当局可能超出实际需要进行强制减记。对此，当局需建立对自救索偿权的持有人进行补偿的机制，或者是在最终实际损失确定的情况下进行股本减记。
4．司法审查应在自救机制启动后进行事后审查，并局限于行动合法性的审查。司法审查只应影响债权人获得的自救补偿数额，而不影响触发自救机制的决定本身。
八、对金融合同的影响
如同其它处置工具（例如将合同转移到过渡实体）一样，实施法令式或合同式自救本身不应构成违约事件，即不赋予交易对手终止合同和变现抵押品的权利。
九、集团和跨境问题
1．作为一般原则，处置内的自救应由母国当局启动，并对处置中的母行发行的债务适用。
2．当东道国当局在处置框架中嵌入自救权力时，它们应能在子公司层面上行使这些权力，这可能导致所有权的转移。在行使这些权力之前，东道国当局应与母国当局进行磋商，并与危机管理工作组就下列问题磋商：
（1）子公司无法生存，需进入处置；
（2） 集团不支持子公司，且没有集团范围的其他方案能够从东道国角度和跨境金融稳定角度来看提供更好的结果。
3．母国和东道国当局应在启动自救机制之前磋商、协调行动，并作为危机管理工作组中恢复和处置计划工作的一部分，讨论并在涉及自救措施的处置行动的过程上达成一致。
4．为帮助提供需要的法律确定性并确保法令式及合同式自救的效果得到跨境层面的认可，母国当局应要求其管辖权内的机构在投资合同中包括下列条款（遵守该资本工具发行的所在国家或地区法律）：债权人同意受该机构所在国法律下一切自救效果的约束，如同与该资本工具相关的权利受该法律约束一样。
十、自救债务的充足性
当局应定期监督机构资产债务表是否有充足的自救债务。
十一、流动性需求
如同其他旨在保持连续性的工具，自救实体应鉴定流动性需求，以向交易对手和市场提供信心。处置时改变债权人层级可以帮助融资，但应考虑这种做法带来的影响。
十二、过渡期
处置内的自救应对所有现行债务适用（与其它处置权力的确立相同）。经济体可以考虑在行使自救权力前安排一个适当的过渡期，以确保机构能够顺利适应法令式自救机制。
单家机构跨境合作协议的基本要素
在2010年11月发布的《降低系统重要性金融机构的道德风险》报告中，金融稳定理事会呼吁针对所有全球系统重要性金融机构签订单家机构（Institution-Specific）合作协议。该倡议得到了二十国集团的一致支持。
跨境合作协议将促进有关当局针对单家机构的危机管理规划与合作，尤其是基于金融稳定论坛（FSF）提出的《危机管理跨境合作原则》之上的处置方案进行合作，该原则在2009年4月在G20伦敦峰会上被采纳。这些协议需要提供解决法律上或其他可能存在的阻碍的可行方法框架，以支持恢复和处置计划和处置方法的有效实施。这需要所有跨境危机管理工作组成员之间的单家机构协议，包括母国和所有核心东道国相关当局。两国协议（母国和东道国相关当局之间的协议，该协议制定了在给定机构事务、母国和所有核心东道国单家机构多方协议情况下国家间合法处置制度如何相互作用）有助于实现互补。
以母国和东道国当局为依托的单家机构合作协议的有效性具有必要的对机构功能处置权，包括国外金融机构的分支功能。
基于危机前处置标准的执行、危机中与恢复和处置计划相一致的合作和协助，单家机构合作协议建立了制订恢复和处置计划的框架。恢复和处置计划与合作协议应定期更新并逐步改进。单家公司跨境合作协议应至少包括以下要点：
一、协议的目的、性质和范围
1．对该协议目的和范围的声明（如，我们作为某机构的母国和东道国当局签署如下协议，以规定我们将如何共同推动实施针对单家机构的危机管理规划，并加强当局之间在此方面的合作，尤其是在某机构处置方面的合作……本协议旨在减少由于某机构在各协议辖内倒闭而产生的负面影响）。
2．签署协议的母国和东道国当局（下文称作“协议各方”）。
3．对协议范围之内的机构、母公司或控股公司以及主要的子公司、分支机构和附属机构的描述。
4．协议的法律性质（如，协议是否具有约束力及约束程度）。
5．公众披露规则（如，协议及其内容是否应向公众披露以及披露的程度）。
二、合作的整体框架
1．协议各方在“危机前”（如，在恢复和处置计划过程中）和“危机中”的角色、义务和权力，包括在协议范围里的母公司或控股公司以及主要的子公司、分支机构和附属机构。
2.在跨境层面上与处置措施的准备和实施有关的协议各方在恢复和处置计划中的相关要素，包括针对公司、母公司或控股公司、重要子公司或附属机构。
三、合作承诺
1．协议各方同意遵循2009年4月的G20伦敦峰会上金融稳定理事会设定的原则，以及《有效处置框架的关键特征》作为实施危机管理和处置方案的基本原则。
2．协议各方承诺实施处置方案，旨在促进各国金融稳定性、对投保存款人的保护、对投保人和其他散户投资者的保护，并适当考虑这些处置行为对其他国家金融稳定性的潜在影响。
3.协议各方承诺协助实施恢复和处置计划以及所有相关信息的共享，包括对集团或子公司的恢复方案和处置方案进行整体考虑，针对子公司的计划旨在确保规划的一致性并有助于公司的整体处置。
4．协议各方承诺通过危机管理工作组参与定期高层会议、其他情景分析或者模拟操作，以确保规划的可行性并协助处置的准备。
5．协议各方承诺使用金融稳定理事会附件四《可处置性标准》评估金融机构可处置性，包括金融机构产生实施规划必要信息的能力，该能力是恢复和处置计划过程的一部分；承诺发布所需的必要信息，以期在危机中及时执行上述规划；承诺分享评价结果并使用这些信息推动处置进程，特别是执行跨境处置措施。
6．达成一致的定期审查，分享完整的恢复及处置过程（至少每年一次）。
7．协议各方承诺在实施任何危机管理或处置方案时，将及时通知协议各方并征求彼此的意见。
8．协议各方承诺就危机管理或处置框架中发生的重大变化及时通知各方。
9．协议各方承诺在遵守保密协定的前提下酌情在高端层面和技术层面分享信息。由于敏感性信息有必要被恰当的保护，信息共享会被限制，但应在相关母国和东道国当局的高层中流通。
四、母国当局的义务
1．母国（处置或监管）当局承诺:
（1）协助危机管理工作组取得协议各方的积极参与，按《可处置性标准》评估单家机构的可处置性以及母国或东道国当局为保证机构可处置性所采取的行动保持一致。
（2）推动和主持危机管理工作组会议，并对机构在危机管理工作组中的恢复和处置方案进行评估，同时积极参与到和其他协议方的协议中，以保证与《恢复和处置计划》的核心要素保持一致。
（3）在机构遇到困境或已进入到母国当局的处置框架中时，母国当局应及时通知其他协议方。
（4）考虑对相关国家金融稳定性整体的影响，并采取最大的努力避免做出可能引发整个集团金融体系不稳定的行为。
（5）必要时，尽可能协助其他协议方将机构作为整体处置，以达到使所有相关国家保持金融稳定，保护已投保存款者、存款人和其他散户投资者利益的目标。
五、东道国当局的义务
东道国当局承诺：
（1）如果机构在当地的分支或运营机构遇到困难或进入到东道国当局的处置体制中，东道国当局应及时通知其他协议方。
（2）尽可能协助其他协议方将机构处置作为一整体，以达到在所有国家保持金融稳定和保护已投保存款者的利益的目标。
（3）当母国当局未采取有效合作和信息共享措施时，东道国当局出于必要可保留解决东道国系统风险的权力。
（4）参与到机构高层对恢复和处置计划的正式年度评估中，并通过参与危机管理工作组为维护整体处置计划和机构发展做出贡献。所有全球系统重要性金融机构恢复和处置计划的合理性需应成为母国高层、相关东道国监管和处置当局正式审查的主题且至少每年一次，机构的首席执行官可参与。
六、合作机制和信息共享框架
1．协议各方在协议过程中的定期会晤形式 （如，每年会议的次数；参会人的级别；在紧急情况下召开的临时会议；在协议过程中根据协议各方要求召开的临时会议），包括现有合作机构之间的关系（危机管理工作组、监管联席会议等）。
2．及时共享信息的法律和合同基础（包括与任何没有出席危机管理工作组的东道国当局分享信息），现有的制约因素以及如何解决这些制约性问题。
3．信息共享的详细程度；在“正常时期”、“危机时期”的各个阶段需要明确信息共享的详细程度是否发生了变化以及如何变化。
4．在高层管理人员及技术层人员信息分享的形式；信息交流的工具（如，安全网络设施的使用）。
5．承诺维护并及时更新联络人信息的义务，包括：主要高级管理人员和工作层人员的具体联系方式，这其中包含多种通讯方式。
6．保护信息共享保密性的义务（如：限制人员进入数据系统、与个人签署保密协议、违反保密协议的责任追究）。
七、跨境处置方法的实施
1．评估备选处置方案适用性过程以及评价机构的过程，包括协议范围内的母公司或控股公司以及主要子公司、分支机构和附属机构。
2．承诺根据单家机构的处置策略和流程以及东道国的实施要求，处理法律上和执行上对跨境执行和明确特殊框架情况的障碍。如，
（1）程序要求和明确条件，包括任何可执行的法律程序：失败金融机构的资产和债务向过桥银行和第三方机构在东道国分支机构的转让，以及在东道国主要股份或完全拥有的子公司向过桥银行或第三方机构的转让。
（2）明确受司法管制而不能转让的金融合同和资产（如，由于机构在第三国没有实体经营机构存在而受到第三国法律约束的合同），并明确成功实施处置工具的影响。
（3）明确在母国和东道国的融资支持，并为恢复市场信心提供帮助。
（4）旨在隔离和保护客户资产的保险计划（包括存款者、投保者和散户投资者）。
可处置性评估
一、可处置性（resolvability）的定义
对于处置当局而言，如果一家系统重要性金融机构（SIFI）的处置既可行又可靠，没有严重的系统性风险且不会让纳税人受损，同时保护金融机构的重要经济功能，则该金融机构就被认为是“可处置的”。处置的可行性是指当局必须具有必要的法定权力和实际执行能力，来保证金融机构对经济具有重要影响力的功能得以持续。处置的可靠性是指处置工具的应用本身不会对金融体系和实体经济产生不能承受的负面影响。
二、可处置性评估的目标
1．让当局和金融机构了解国内和国际系统性风险的可处置性及其具体含义。
2．识别影响有效执行处置措施的因素和条件，包括内部的（公司架构）、外部的（处置框架和跨境合作框架）以及应急准备的充分性。
3．在没有严重系统性风险且不使纳税人从偿付能力支持措施中受损的前提下，采取必要的针对性措施提高机构的可处置性，同时保护重要的经济功能。
三、可处置性的评估过程
可处置性评估必然是定性的，并非简单的两分法。可处置性评估应建立在单家机构跨境合作协议的基础上，由母国领导并由东道国协助。可处置性评估结果应有助于恢复和处置计划过程。
评估可处置性过程包括以下三阶段：
第一步：处置策略的可行性：在当前的处置工具有效的前提下，确定可行的处置策略整体方案，包括具体、充分的恢复和处置计划（RRPs）和当局在没有准备的情况下针对有问题的系统重要性金融机构采取上述措施的能力；
第二步：对系统性影响的评估：观察系统重要性金融机构的失败及处置对全球及国家金融体系和实体经济可能产生的影响，确定可行的处置策略及其可靠性；
第三步：完善处置框架的措施：确保处置框架既可行又可靠，并进行必要的调整。建立完成改变的时间表。处置过程应被监督。
作为处置计划的核心部分，可处置性评估是一个连续的过程，包含以下内容：
（1）给定机构结构且在处置框架下，国内当局对机构的可处置程度进行定性评估；
（2）在当局定性评估的基础上，危机管理工作组进行内部评估，识别出需要机构或特定当局处理的事宜；
（3）机构或相关监管当局对需要处理的事宜进行陈述；
（4）机构或相关监管当局采取补救措施，国内当局协助对处置方案进行再评估。
四、评估处置策略的可行性
为评估处置策略的可行性，至少有以下问题需要被确认。处理这些问题当局应处理并确认机构的必要信息。
金融机构的结构和运营
1．金融机构的特许权价值和核心功能
基于机构的策略分析，需要明确主要业务和机构特许权价值的核心服务，基本金融经济功能以及是否为全球和国家金融体系与实体经济运转。
2．核心业务和核心功能与公司架构之间的关联
法人和公司结构与主营业务条线和核心功能的关系。
3．集团内风险暴露
内部担保、记账做法和交叉违约条款的使用程度、内部交易是否有条文规定、相关风险管理的强弱、这些交易在多大程度上被许可、如果必要可否开展背对背交易（如，促进部分销售）、内部交易是否导致法人实体间的不平衡。
4．服务等级协议的连续性
核心运营功能（如，支付操作，贸易结算和监管）在多大程度上外包给其他实体或第三方。
5．评估
从被处置机构的剩余部分分离关键功能，并确保影响它们连续性的障碍得到排除。
管理信息系统
6．管理信息系统的完备性
机构的管理信息系统使其具备在不断变化的环境中对自身总风险评估做出完整准确分析的能力，机构是否能每日提供关键信息（如，风险披露，流动资金头寸，银行同业存款和对主要交易对象的短期披露），机构能否在整个机构或其中一个或多个部门被处置或破产的情况下保证管理信息系统的连续性，管理信息系统是否有必要涉及法人实体层面（包括内部交易和担保）。
7．快速向相关当局提供必要信息
信息提供给母国监管方、功能监管者、处置当局和东道国监管者的迅速程度，阻碍当局之间信息分享的法律因素类型，机构是否有法律程序或工具提供给当局必要的信息以快速确认存款人以及被保险存款数额。
8．评估
机构提交足够充分、准确、及时的信息以支持有效的处置。
国家处置框架和工具的协调
9．国内维持关键功能连续性的权力和工具，评估系统重要性金融机构履行关键功能的处置框架是否提供处置权力和工具。
10．跨境处置权力
母国和东道国当局是否拥有必要的权力支持处置的实施。如，
（1）母国当局与东道国当局跨境合作的机制；
（2）处置框架是否对不同地域区别待遇；
（3）外国处置诱发国内触发处置行为如何影响国内处置进程，是否存在自动触发其他国家处置行为的风险。
11．母国和东道国当局的信息共享
是否存在影响信息共享的法律障碍；母国和东道国当局分享协助处置信息的意愿和能力。
12．跨境协调实践
跨境合作协议是否使相关当局确信有足够的能力与国外合作伙伴有效协调。
13．评估
当局是否有必要的法律工具和执行能力来完成国际间SIFI的处置。
五、评估系统性影响
由于金融机构破产对金融体系和经济可能产生一系列预期之外的不良影响，需要慎重对待一家或多家大型金融机构破产的处置问题。在过去，如果预期后果十分严重，政府会迫于压力提供偿付能力支持。恢复和处置计划以及可处置性评估的主要目标在于识别并采取措施降低机构失败产生的系统性影响的措施。
机构失败产生的剩余系统性影响（residual systemic impacts）反映了三方面因素：机构业务的内在系统性风险；机构采取的缓释措施，通过稳健的业务结构、治理、管理实践和明确的恢复和处置计划手段；以及处置方法的稳健性。无论从主观还是客观上，降低剩余系统性风险影响都增加了失败机构被处置的可能性。评价破产的系统性影响的标准制定仍处于起步阶段，且多属于定性评价和判断。但是，分析的核心在于评价与风险溢出的主渠道相关的剩余系统性风险。以下是一些定性分析的标准，用于协助当局对既定处置策略的判断。这些标准应该由相关的经济体独立评估，再根据机构情况进行整合。
1．对市场的影响。如，公司的处置行动在国内和国际金融市场可能产生的不良影响。
2．对基础设施的影响。如，是否会触发违约安排、是否会削弱金融市场中介的实力。
3．对融资状况的影响。如，公司处置是否会影响其他金融机构的融资。
4．对资本的影响。如，系统重要性交易对手的风险暴露对于接受处置的公司的影响，可能导致其资本下降到危险水平。
5．对实体经济的影响。如，公司处置结果会通过何种渠道对经济产生影响、是否会导致潜在的信贷和资本紧缩、是否会产生重要的财富效应。
恢复和处置计划
金融稳定理事会《金融机构有效处置框架的关键属性》要求当局将正在进行中的恢复和处置计划过程置于重要位置，将可处置性作为监管过程的一部分。任何被母国当局评估为对金融稳定性有潜在影响的机构都需要充分而可信的恢复和处置计划，这将至少包括全球系统范围的所有金融机构。
一、目标及恢复和处置计划的治理
1.恢复计划
恢复计划给处于危机中的机构起到恢复导向的作用。在恢复阶段，尽管当局可能会通过常规监管权力命令或强制执行恢复方案，但由于机构尚未进入处置框架中，因此仍原则上保留机构经营控制权。恢复计划包括减少机构的风险程度的方法、缩减业务线和重组债务等策略性方案。
2.处置计划
处置计划旨在：加强处置当局所拥有的处置权力的有效性、使任何金融机构的处置可行且没有严重系统性风险，纳税人无损失风险和保护重要经济功能。当局以它为指导有序进行处置，以防止恢复方案不可行或被证明无效。
3.隐含假设
恢复和处置计划应基于机构的具体特征和在现行处置框架下的可行方法。压力情景分析应得到足够重视。在危机情景中，单家机构和系统范围内的压力情景分析均应考虑潜在的风险跨境传递影响。恢复和处置方案应具体、可行。
恢复和处置计划不应假设由纳税人承担损失。
4.恢复计划的职责
（1）制定、维持必要时执行恢复计划的职责，由机构或更确切地说是机构高层承担。当局应审查恢复计划，评估其可行性，并作为总体监管过程一部分。
（2）金融机构应定期审议外部的和基于单家机构的假设，依此评估恢复和处置计划的持续相关性和适用性，及时更新和完善恢复和处置计划及提供给监管当局的相关信息。
（3）金融机构应建立稳健的治理机制以支持恢复和处置计划过程，包括划分并阐述不同业务条线、高级管理层甚至董事会成员的职责，确保机构内部各司其职、各尽其能，并确保将恢复和处置计划的准备和实施纳入机构的整体治理架构中。机构需要确保足够的可利用资源来履行恢复和处置的职责。
（4）金融机构应建立管理信息系统，以生成支持恢复和处置计划过程所需的信息，使机构和当局有效执行恢复和处置计划。
（5）金融机构可以应邀参加母国以及东道国当局定期的高层或其他形式交流，以确保恢复和处置计划的可行性。
5.处置计划的职责
（1）制定、维持必要时执行处置计划的职责由当局承担。然而，金融机构有责任给当局提供数据和信息，包括及时提供处置计划所需的策略和情景分析。
（2）当局应明确具体信息需求并监督金融机构，确保其有能力提供及时信息。
（3）当局应建立稳健的治理机制以监管恢复和处置计划过程，包括审查并更新恢复和处置计划。制定、审查、批准、维持恢复和处置计划的职责应该分工明确。在一些国家，法庭指令会被应用到处置方法中，因此处置当局应考虑这种情况，以确保法庭程序不会影响处置行为的实施。
（4）恢复和处置计划应成为当局监管的一个必要部分。应确保足够可利用的资源和专业性，以支持恢复和处置计划的准备和评估。恢复和处置计划的有效性监管应拥有足够的资源；当局应确定明晰的程序，以便于与金融机构就恢复和处置规划进行沟通和互动，这其中包括：制定程序的必要步骤、对金融机构的期望以及不能强化的监管措施。
（5）当局可以根据自己的判断和需要，与机构讨论处置计划，而当局计划的保密性不是保留处置计划的有效性或其他公共政策考虑的必要条件。在任何情况下，当局都有权决定不向机构披露全部或部分处置计划。
6.审查
（1）当局应合理安排监督，并且在必要时直接更新恢复和处置计划，以考虑任何金融机构或系统所处环境的变化。应建立法律程序以审查金融机构恢复和处置计划假设条件的变化，并将新信息整合进恢复和处置计划中。
（2）当局必须确保建立机制，以在恢复和处置计划假设条件变化时收到及时、准确的信息；还必须建立一套程序，把这些信息纳入到修改后的计划中来。当局应识别出更新程序过程中所需要的特定信息输入，并确保机构有能力生成这些所需信息。
（3）当局应评估银行管理层执行改正方案的意愿，在必要时强迫实施恢复方案。当局应意识到在一些系统性危机情况中，如果一些方案被金融机构同时执行会导致有效性降低。
（4）考虑到假设的情景、实施方案所需的时间框架和跨境运营的挑战，在危机管理工作组中的母国及核心东道国高层本身应确信恢复和处置计划是可行的。
7.国内不同当局之间的协调
国内参与监管、执行整改措施和处置的相关当局均应参与到恢复和处置计划过程中。
8.跨境协调
（1）在国家和跨境层面，相关当局应定期参与到高层或其他形式会议，以确保恢复和处置计划可行，并准备协助处置。会议结果包括识别缺陷和缓释措施，应报告东道国相关当局高层。
（2）对于全球系统重要性金融机构，母国处置当局应领导制订集团的处置计划，以协助所有危机管理工作组成员。包括：母国和相关东道国当局高层参加的评估全球系统重要性金融机构的恢复和处置计划会议应至少每年举行一次。
（3）对于所有全球系统重要性金融机构，母国当局应建立确认未参加危机管理工作组的国家的程序，并判断当地机构的运营及对当地金融体系的重要性，包括具有重要性影响的原因。母国当局应建立程序来维持与这些非危机管理工作组国家的联系。
二、恢复和处置计划概览
1.恢复和处置计划结构
支持快速执行恢复和处置计划应包括：执行纲要；策略分析；触发恢复和处置计划必要和充分的干预条件；确保及时、有效执行措施而开展的准备工作；划分开展准备工作、启动计划实施以及采取实际措施的职责。
2.执行纲要
恢复和处置计划应有高度执行力，包括金融机构恢复和处置策略核心要素的概述、机构总体运营的结构图、实施恢复和处置计划重要措施、潜在阻碍措施实施的因素以及机构上次提交恢复和处置计划以来的任何变化。
3.策略分析
策略分析是恢复和处置计划的核心部分，它明确了金融机构的关键业务与运营，并设定关键步骤以在恢复和处置过程中加以维持。分析应包括以下要素：
（1）识别在法律实体层面的核心服务和关键功能；
（2）维护并支持以上功能的基金运营的必要措施；
（3）评估可能在恢复和处置过程中受分离影响的业务和法律实体生存能力及这种分离对保持总体结构和生存能力的影响；
（4）恢复和处置措施各个方面的效果和潜在风险，包括对客户、交易方和其他市场参与者的影响；
（5）实施计划步骤和时间规划；
（6）准备恢复和处置计划的假设；
（7）有效及时执行计划的潜在重大障碍；
（8）决定重要业务、运营和资产的价值以及流通性的过程。
三、恢复计划的基本要素
1.在恢复计划中，机构应明确最后底限以及不能强化的程序，明确（定性和定量）触发恢复计划实施的标准。假设机构仍受管理层控制，则触发实施的决定由管理层负责，并与当局协商。这样可以防止过度滞后实施恢复措施。
2．金融机构应明确必要的措施以加强资本环境，如，严重损失后的资本结构调整、资本保存措施、资本筹集措施以及实施步骤。
3.金融机构应明确可能的业务运营和负债结构重组，如，评估子公司的销售额、业务分拆、重组的条件和相关风险，以及通过债权股权交换，实施债务重组的可能性。
4．金融机构应明确保护足够资金的措施，以评估应对偿债压力的弹性并确保资金来源的多样性和足够的可利用抵押品数量。可以适当考虑内部转移资产。
5．金融机构应确保建立组织和运营架构（如，内部进程的运行、IT系统、清算服务机制无阻碍连接、交换贸易平台等），使它们在恢复阶段继续行使功能。
6．金融机构应拓展与金融市场和其他利益相关方的沟通策略，以减少对其生存能力的质疑。机构应及时提供母国与东道国监管方需要的数据和信息。
7．金融机构应明确具体实施或将要实施的恢复措施，以确保这些措施有效的落实，其中包括适当的治理和危机管理过程。
四、处置计划的基本要素
1．当局应建立启动处置计划的监管和法律条件（如，早期干预临界点、国家破产法律体系下的临界点）和当局的处理范围（如，在特定环境下，当局不愿意或避免采取行动的程度）。
2．当局应明确可能的处置策略和必要的促进处置策略实施的先决条件。处置计划中包含处置策略不意味着当局必须实施。
3．根据金融机构的信息和分析，对于每个处置策略，当局都应明确以下几点：
（1）相互依赖关系和处置措施对其他业务和法律实体的影响（其他实体是否能继续运营），金融合约（当局是否有权力阻止、限制或延期终止），市场和其他具有相同业务线的机构，债权人对损失的预期以及与多种处置策略的相对优势。
（2）可用于处置的资金和保证有效运营的资源范围（如，明确担保的和非担保的存款人）。
（3）维持清算和交割、交易平台畅通的程序。
（4）确保内部进程和市场表现的程序。
（5）执行适当交流策略并确保跨境合作的形式。
五、恢复和处置计划需要的信息
金融机构应有能力在正常情况和危机中提供实施恢复和处置计划需要的基本信息，包括以下几点：
1．内部关联（如，业务条线、经营实体以及不同国家核心业务的相互依赖，内部关联信息），机构法人实体在债务上或资本支持上与其他实体的关联。
2．运营数据，如，资产抵押程度、流动资产数量、资产负债表外的业务等。
3．支持恢复和处置措施的操作性设施，如，交易室操作信息（包括交易记账做法、对冲策略、资产托管等）、支付和清算体系、核心管理信息系统的详细目录和机构的实际操作。
4．危机管理的核心角色和职责，危机期间的交流方式、正常情况下和危机中与相关母国和东道国沟通和分享信息的模式。
5．金融机构运营的监管和法律框架，如，金融危机管理中相关母国和东道国的角色、功能和职责、处置框架、流动性来源。
附件6
改进可处置性的措施
系统重要性金融机构组织架构及业务模式的复杂性给处置带来了障碍。金融稳定理事会认为，增加处置困难的主要因素包含以下四个方面：信息系统、关键功能外包、集团内部交易和国际支付。
一、信息系统
在正常和危机情况下，公司和监管当局都应该能够及时得到有关公司风险及财务状况的全面信息。
在处置期间，公司需要得到有关法律实体的具体信息，以便评估集团内单个实体之间的内部关联程度。监管当局需要这些信息以有效制定和实施处置计划。
在处置过程中，关于集团内部交易的法律实体信息至关重要。公司的信息管理系统应该给公司及监管当局提供及时和全面的信息。
二、服务层面协议（SLA）
很多公司为提高效率经常会外包交易结算、证券托管及支付等业务，在正常时期外包安排会给公司带来收益，但在处置时期服务连续性无法保证时，外包就使处置变得更为复杂。
关键服务层面协议应当在危机情景下及处置阶段具有法律执行力。
公司应当将所有相关各方纳入服务层面协议，这对公司整体及其法律实体的业务连续性至关重要。
公司应当规定，避免恢复和处置事件不得触发服务层面协议终止，提交业务向过桥银行或第三方收购者转移的可能性。
三、机构复杂性、集团内部交易及暴露
复杂的组织架构，如通过独立的法律实体网络开展业务等做法进一步增大了处置的难度。集团内部交易和暴露，包括使用集团内部担保、背靠背记账方法及集团内部贷款暴露和其他融资增加了内部关联性，可能妨碍公司交易和法律实体之间的隔离性。
在处置过程中，从一个实体向另一个实体快速转移资产的能力对于保护优良资产价值及集团的特许权价值非常必要。集团内部担保的存在使得公司将头寸或投资组合从受担保实体转移到第三方变得非常困难，因为不仅是转移交易，而且撤销担保需要客户同意方可进行。
集团内部交易增加运营稳健的实体因风险传染而倒闭的可能性。使用背靠背记账法可能导致不同法律实体之间的价值失衡，在正常时期这种现象可能并无大碍，但在处置过程中就会出现问题。
集团内部也应实施公平交易。开始内部交易时，公司应当遵守与外部交易对手进行交易同等的要求，例如标准文书、净额交割安排、抵押品及衍生品交易保证金等。降低集团结构、集团内部交易和暴露方面不必要的复杂程度，降低由金融合同条款导致的内部关联性。
四、国际支付
维持关键支付功能及将客户和业务有序转移到过桥机构或私人收购者的能力，取决于公司使用金融市场基础设施（FMI）连续性的能力。
现有的准入和退出程序及金融市场基础设施的安排可能给有序处置带来障碍，因为公司在危机时期获得金融市场基础设施服务的可能性会受到影响。
公司应当制定应急措施以确保在必要时持续获得金融市场基础设施服务。为此，首先应制定获得金融市场基础设施服务的应急计划，评估在危机中为维持金融市场基础设施成员资格必须遵循的额外要求，并制定实施额外要求的方案。其次，应设置文件及记录保存要求。
附件7
关于处置中债权人求偿权排序、存款人优先权
和存款人保护的讨论
有效的处置框架是“能够让股东和无担保的、无保障的存款人按照优先权顺序吸收损失”，这样把风险传染的可能性降到最低，同时不需要应急策略。清晰并且可预测的优先权顺序或法定的索偿权排序是实施有效处置的必要条件，因为这决定了损失的分配情况、提高了市场参与者进行风险定价的积极性、保证了处置工具的正常运用。在跨境处置中，索偿权排序上不一致，并且十分复杂，针对不同经济体债权人的索偿权排序是否需要统一的问题，金融稳定理事会正在征求广泛意见。
一、处置中索偿权的法定排序
在破产中，清算人应根据法律规定的索偿权排序来进行分配。最高优先权的债权人最先得到偿还，低等级优先权债权人的偿还只能依据可用资金的情况来决定。
通常优先权排序如下：（1）有担保债权人（由抵押品价值决定）；（2）在清算安排中优先权排序上升的债权人；（3）其他优先债权人；（4）一般无担保债权人；（5）无担保次级债务持有人；（6）股东。优先债权人的分类还可以根据不同的优先权排序再进行细分，通常包括：支付工资和工资要求；社会担保和财政或其他公共当局索偿权；债务人持有资产融资；一些经济体中的存款人索偿权。而且，拥有债务抵消权的债权人也可以优先于无担保债权人得到偿付。
二、存款人优先权
不同经济体在破产中的索偿权排序并不一致。例如，在一些国家，存款人与一般无担保债权人的优先权不同，这被称作破产中的“存款人优先权”。在没有存款人优先权的情况下，高级无担保债权人的优先权低于存款人，存款人对破产后剩余资产不再有索偿权。如果不同的债权人在破产中承担了同样的损失，那么存款人也将承担同高级无抵押债权人同等的损失。
存款人可以通过存款保险机制得到保护和补偿。存款人优先权只针对存款人索偿权中没有得到保护的部分。这关系到存款保险人收回损失的程度。在大多数经济体，存款保险人具有向破产机构进行追索的代位索偿权。代位索偿权有效地保护了存款保险机构在破产处置过程中的利益。
一些经济体规定存款人优先权的形式，包括澳大利亚、阿根廷、中国、香港、瑞士和美国。然而，各国的形式不尽一致。有一些经济体的优先权范围较为广泛，有些则较为狭窄，如香港和瑞士将优先权仅限定于被保险数量的存款人。
一般存款人优先权：包括所有存款，不考虑其存款保险资格、覆盖范围、存款所在地（国内或国外的分支机构）；
国内存款人优先权：只包括国内存款，不包括国外的分支机构；
符合资格的存款人优先权：只针对满足存款保险要求的存款；
有保护存款人优先权：只包括有保险存款，不涉及存款保险系统外的存款。无保护存款索偿权与无担保高级债权人索偿权一致。
三、存款人优先权的优点和风险
存款人优先权的优点：一般存款人优先权可以提供附加的保护和潜在的高回收率；降低了非保险存款人在处置框架中维持其排序的积极性；通过更严格的监管，增强了无存款负债持有人对银行开展高风险业务实施有效监控的积极性；有利于运用多种处置方案，如部分转移、法定的金融保护、“好坏银行”的资产划分等；降低了存款保险人在处置中的成本；若各经济体可以采取一致的存款人优先权排序，则可进一步提高了跨境处置的有效性。
如果存款人和其他一般无担保债权人的优先权一致，那么在某些经济体，对二者进行区分的处置方案将难以应用。如果处置当局为保持被处置机构吸收存款的功能，分离出所有存款，并转移至过渡银行或第三方机构，但保留其他一般债权人进行清算，此时被保留的债权人将会要求同等的对待，除非优先权排序没有改变。但是当所有存款人的索偿权都被给予优先权时，问题就不存在了。同样，如果处置当局采取法定保证金，或为破产银行再融资，或建立新实体，或设立由破产机构移出的关键功能形成的过渡银行而将高级无担保债权人的索偿权转为股权时，也会面临上述问题。对于具有存款保险安排，且保护范围十分广泛的经济体，之前提到的问题就不容易发生。
也有争议说，存款人优先权的设立增加了对金融稳定的风险。如果存款人较其他债权人有优先的索偿权，就会增加较低优先权的债权人的潜在损失暴露，促使其采取更严格的市场纪律。无存款的债权人可以采取措施更好的保护自身利益，例如要求抵押、缩短期限、提出附加要求等。存款人优先权能够激励无保护存款人更好的管理风险，鼓励有问题银行通过高收益来吸引大额存款。如果存款人对由金融部门建立的存款保险基金具有代位索偿权，金融部门将很难从存款人优先权中获益，尤其是事后建立的保险基金。法定索偿权排序的改变将对破产中索偿权的排序产生深远影响。存款人优先权在国内处置框架的应用可能需要强有力的政策支持。
四、跨境适用
不同经济体索偿权排序的不同会影响跨境处置的合作。对国内债权人和存款人的有效保护是当局在决定是否与国外当局进行合作考虑的主要因素。东道国当局希望处置工作由母国牵头，并且母国法律能够公平对待和采取有效措施。相反，对母国存款者的偏袒会导致东道国当局采取保护当地存款者的行为。债权人，特别是存款人优先权排序的统一，有利于推进跨境合作，提升跨境处置预期成果。尽管不同经济体对优先权的覆盖范围和存款定义的争议不可避免地存在。
五、存款保护机制
法定的存款保证机制是为了保护小额存款人，部分降低银行破产对金融稳定产生的影响。有效存款保护机制的特点反映在有存款保险公司国际协会（IADI）和巴塞尔委员会（BCBS）制定的有效存款保险体系的核心准则中。大多数强制存款保险安排仅限于国内，同时只对本地注册银行或外国银行的国内分支机构的存款人提供保护。唯一例外的是，欧洲经济区（EEA）的存款保险机制覆盖其他欧洲经济区国家分支机构的存款。不同经济体之间，存款保险机制的保障范围不一，这由很多因素决定，包括经济体的存款规模以及覆盖面等。
通常认为，存款保险是一种有效保护中小型机构存款人利益的手段，却不能有效地保护大型系统重要性金融机构的存款人。例如，存款人优先权可以提供附加的保护，并通过允许存款保险人行使代位索偿权，降低存款保险成本，使得存款人在剩余索偿权得到补偿之前，先行得到全额赔付。然而，机构的负债结构（压力时期可能改变）最终决定存款人优先权能够有效降低保险人成本的程度。
六、讨论事宜
债权人法定排序的一致性，特别是存款人（包括零售和批发业务）的一致性能促进跨境合作，并有助于处置工具的应用。就这点而言，如果存款人优先权排序合理，则一致的排序有助于实现保障保险存款人的目标，并降低隐含的政府担保。
金融稳定理事会正在征求关于法定优先权排序的不一致是否会降低跨境处置有效性的意见。优先权排序，特别是存款索偿权，将在国际层面上进一步趋于一致。
附件8
关于暂停提前终止权实施条件的讨论
在标准金融合约中，合约提前偿付、终止和其他平仓的权利（总称为“提前终止权”）可能在处置当局启动处置程序或者对金融机构采取明确的处置行动时被触发。系统重要性金融机构进入处置程序初期，大规模金融合约的终止会导致退出秩序的混乱以及处置工具应用的失败，例如为保证重要金融功能的持续而将关键功能向过渡银行转移或者自救工具等。本文目的在于征求关于暂停提前终止权的实施条件、实施的时间和范围以及在跨境处置中的应用等问题的意见。
一、背景--处置程序中的暂停提前终止
金融机构特殊处置程序，和一般的公司破产法框架提供给债权人和交易对手延期偿还或保留的权利，以保护对问题机构的索偿权；同时防止交易对手使用破产约定条款下的终止权，该条款把机构破产或处置视为违约，允许未违约交易对手终止合约。出于金融稳定的考虑，很多经济体明确规定了不可行使提前终止权的合约类型，防止风险从破产机构向交易对手的反向蔓延。被免除提前终止权的合约类型包括，互换协议、现货合约、期货合约、远期合约、回购协议以及各类买卖、借入、借出抵押品的合约。破产或处置程序的开始或者是针对金融机构采取与处置相关的行动通常会造成合同的违约，并触发提前终止权。
二、任意强制终止与自动终止
提前终止权的触发风险会通过以公允价值进行抵押品清算、交易对手进行头寸对冲等行为造成市场动荡。同时，使处置有问题金融机构的意图变得复杂，并导致处置工具使用的失败。当局可以通过以下两种方式，防止任何交易对手进行抵押品平仓、终止、强制交易等。
1. 赋予处置当局在其自由裁量权的范围内，在机构进入处置框架初期，暂时性终止平仓交易的权利；
2. 引入强制性规定，防止由于采用处置措施而触发提前终止条款的实施。权利的暂时性终止目的在于维护运营的持续，不包括所有的支付义务，无法防止由于破产而进行的平仓行为。暂停合约终止权的起点必须明确说明，根据经济体的法律框架的特点，该起点可以与正式处置程序的开始或处置当局公开声明的时间点一致。任何情况下的强制终止行为都必须进行公开声明。
三、实施条件和保障措施
为保障暂时性提前终止权的实施而建立的法律框架中，应包含以下几点：
1. 由于破产或处置框架的启动，或由于该过程中相关机构及其业务控制上的变化触发的提前终止权的暂时终止应在金融合约的条款中说明；
2. 当局推迟立即执行合约提前终止权的期限应该进行限定（如，24-48小时或者直到下一个工作日）。该期限应该给当局提供足够的时间对处置工具和转移资产或负债以及转移产生的影响作出决定和判断；
3. 交易对手由于“无力偿付”的原因而进行合约终止的权利应予以保留。暂时终止期结束后，没有转移到稳定金融机构、过渡银行和其他公共实体的金融合约可以恢复其提前终止权；
4. 对于已经转移到第三方机构或过渡银行的合约，接管实体假设与合约相关的所有权利和义务以及所有支付和法定保证金都已发生转移；
5. 对于已经转移的合约，有问题金融机构处置中的提前终止权的依然予以限制，但是对于任何由于接管实体违约而产生的提前偿付和终止的权利予以保留。
6. 当局仅允许转移与特殊交易对手签订的合约给一家新的金融实体，不允许选择性的转移与同一交易对手签订的个别合约或隶属于相同净额结算协议的合约；
7. 若向过渡金融机构或在现行的法律框架下无需要资本要求或信用评级的其他特殊实体转移，需要一些形式的保证。处置框架中的临时流动性资金的可得性为交易对手提供了足够的保证。如果接管实体资本充足，遵循审慎监管，运营正常，那么保证就不是必要的，因为当接管实体发生违约时，可以强制执行交易对手的合约终止权；
8. 为保证受监管交易所、中央交易对手（CCPs）和市场建设实施的稳定有序的运行，相关法律规定必须执行。
四、跨境事宜
一国处置当局强制实施暂时终止不影响其他经济体法律规范的合约。理论上，有四种不同的机制，来保证跨境处置中暂时性终止的有效性：
1. 合约机制。当局可以要求机构与交易对手协商合约条款，使交易对手明确：
（1）母国在处置过程中可以强制对提前终止权实施暂时终止；
（2）母国有权在处置过程中进行相关合约的转移；
（3）将金融合约向第三方机构，包括过渡银行转移不构成合同的违约行为。
2. 东道国当局的行政能力。行政法规授权东道国当局由母国实施的暂时性终止和合约转移。对于拥有很多金融机构的分支机构或子公司的经济体，在处置过程中很容易实施上述行政能力。如果有问题金融机构没有实体分支机构或子公司，但在该经济体持有资产或合约，那么就要考虑通过其他机制来保证跨境处置中的暂时性终止的有效性。
3. 法院。在很多国家现行的法律机制下，母国一般会向相关东道国的法院提出申请，确认其处置程序，寻求能够对暂时性终止产生效力的裁决。
4. 自动影响。有些经济体自动响应其他经济体的破产和重组过程，尽管这种方法应用并不普遍。
五、讨论事宜
金融稳定理事会将针对提前终止权的暂时性终止推迟处置工具的使用问题广泛征求意见。
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