26位非京籍家长申请“行政复议”的合理性分析

 

晨雾 / 文

 

据2013年1月19日《中国经营报》记者孟庆伟报道，杜国旺等26名非京籍家长认为北京市教委此前一系列的行为造成了对学生及家长的直接伤害，于1月11日向教育部提交了一份行政复议申请书，要求教育部协调北京有关部门向非京籍高三学生提供在京借考，或协调户籍所在地进行补报名，在户籍地参加高考。1月14日教育部行政复议办公室电话回复杜国旺，称缺少学生给家长的授权书、家长委托律师的授权书等法律要件，行政复议申请还不能进入法定审查程序。杜国旺表示尽快补齐要件再次向教育部提交行政复议申请。（本文后附有中国经营报报道的原文《26位非京籍家长申请“复议”北京异地高考》）。

 

晨雾仔细阅读了这篇报道，根据个人经验和对高考政策的理解对这26位非京籍家长的行为做一个合理性分析。

 

一、行政复议法是怎样规定的

 

晨雾查阅了《中华人民共和国行政复议法》有如下规定：

 

第二条　公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

 

　　第六条　有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

 

　　（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

 

　　（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

 

晨雾简单理解，构成行政复议需要两个要素，一是具体行政行为有错，二是行政行为的错误对申请人的合法权益造成了侵害。

 

二、北京市教委的行政行为是否有过错

 

杜国旺等非京籍家长认为，北京市教委此前一系列的行为造成了对学生及家长的直接伤害。我们首先看看北京市教委的这些行为从行政程序上是否有错？

 

读了《中国经营报》的这篇报道，如果从行政程序上看北京市教委是否有过错呢？晨雾认为仅在一点上，北京市教委存在明显失误：

 

在北京市教委回复的《政府信息公开告知书》中，针对“关于2013年非京籍高三学生是否有在京报考考试资格问题”，北京市教委并没有直接答复“有”、“没有”或者“尚未确定”。北京市教委于2012年11月15日答复称“北京市尚未接到教育部关于2013年普通高等学校招生工作规定，请家长们随时关注北京教育考试院网站发布的信息。”这就等于告诉这些家长们“关于2013年非京籍高三学生是否有在京报考考试资格问题”需要等待《教育部关于2013年普通高等学校招生工作规定》文件精神，而相关消息会随时在北京教育考试网上公布。

 

对此，晨雾在2012年11月16日就写过一篇分析文章《2013年北京实施异地高考的可能性极小》指出这里北京市教委回复的所谓“目前我市尚未接到教育部关于2013年普通高等学校招生工作规定”并不能构成北京市无法制定《北京市2013年普通高等学校招生工作规定》的理由。当然就更不能构成发布《北京市2013年普通高等学校招生报名通知》的障碍。晨雾跟踪研究高考至少六年了。仅从2012年的北京市高考实践可以看出，北京市不用等教育部的文件就可以出台自己的文件。另外，每年北京市高考报名时间是在年前的12月初进行，那个时候就必须要确定高考报名资格。可是《北京市高等学校招生工作规定》要大约4个月以后才能出台，难道就不报名了？

 

由于这个理由不成立，晨雾当时就指出：

 

北京市教委的《政府信息公开告知书》所回复的“关于2013年非京籍高三学生是否有在京报考考试资格问题”理由看似合理严谨，实际上只能糊弄对往年北京市高招实际惯例一无所知的人。据此分析，晨雾当时就认为，2013年非京籍高三学生能在京报名参加高考的可能性微乎甚微。

 

几天之后的11月21日北京教育考试院发布《北京市2013年普通高等学校招生报名通知》，落款确实是11月6日。据中国经营报报道，当家长们质疑“为什么11月15日北京市教委答复家长们的时候，没有告知此规定呢?”，北京教育考试院表示，此规定是按照2012年的规定下发的，2013年的还需要再等。

 

晨雾无法证实北京教育考试院是否真有这样的答复。如果这个答复属实，显然也与北京市教委回复的《政府信息公开告知书》中的答复相矛盾。因为《北京市2013年普通高等学校招生报名通知》已经明确规定考生报名资格，否则无法执行报名。这也说明“关于2013年非京籍高三学生是否有在京报考考试资格问题”是不需要等待《教育部关于2013年普通高等学校招生工作规定》出台才能决定。而且所谓“请家长们随时关注北京教育考试院网站发布的信息”到今天也没有看到 ----  因为北京教育考试院网站上甚至连2012年12月30日北京市教委网站上公布的北京市异地高考方案（《关于北京市随迁子女升学考试工作方案的说明》 ）都至今没有转载过，虽然现在早已明确了2013年非京籍高三学生不具备在京报考资格。

 

因此在上述问题上北京市教委确实存在明显失误。至于这个失误是否对这26名非京籍考生造成了直接伤害我们后面再讨论。

 

还有另外一处是否北京市教委（或其下属的考试管理部门）也存在错误我们还把握不准。我们知道，有一部分非京籍学生高考网报成功。但实际上，最终报名是否成功还要通过资格审查。据《中国经营报》的文章报道，杜国旺说他和很多家长一样，至今也没有收到相关部门关于报名资格审查通过与否的通知。对此北京市教委是否也存在失误呢？

 

这要分两个方面来说。

 

一方面，对于考生方面来讲，《北京市2013年普通高等学校招生报名通知》上明确规定的报名条件为“具有本市正式户口（外地转京户口限2012年12月5日前在京落户者）”，这部分非京户籍学生明知自己不具备在京高考报名条件还固执地参加并完成网上报名，应当能够预知报名无法通过资格审查的后果。另外，我们不知道这部分非京户籍考生是否按照《报名通知》的要求，在指定时间、指定地点由考生本人持户口簿原件办理报名资格确认手续了？如果您根本就没去参加报名资格确认，也就没有理由责怪相关部门没有通知您资格确认的结果了。我还注意到报名网页的“北京市高考网上报名支付说明” 规定，对未按要求进行报名资格确认的和报名资格审核不合格的考生可以退费。符合退费条件的考生报名考试费将于2013年1月20日前退还至考生交费所用银行卡账户。收到退费的考生相当于被间接通知报名没有通过。

 

另一方面，对于北京市教育考试部门来讲，这些已经完成网上报名，但是未能通过资格审查的非京户籍考生，北京市的考试部门是否有责任通知人家没有通过报名资格审查？对此，《北京市2013年普通高等学校招生报名通知》和其他相关的报名须知中都没有作出规定。

 

综上，杜国旺等如果以这一部分非京籍学生高考网报成功，但是至今也没有收到相关部门关于报名资格审查通过与否的通知为由，认为北京市教育考试部门的行为影响了他们的孩子的高考报名，晨雾认为理由比较勉强。

 

据《中国经营报》的文章报道，行政复议申请书中这样写道：“北京市教委没能按时出台随迁子女就读地升学考试方案，致使我们中考、高考报名遇到障碍，直接侵害了我们的受教育权利，北京市教委已经构成不作为的行政责任。”对此晨雾认为北京市教委在这个问题上没有过错。因为国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地“原则上在2012年年底前出台随迁子女升学考试的方案。”。北京市在2012年12月30日出台《关于北京市随迁子女升学考试工作方案的说明》 ，不能说没有按时。另外还有更多的省份是1月初才出台的异地高考方案也不能算没有按时。即便到现在尚未出台方案的西藏也不能算有错。因为“原则上”是一个十分含糊的概念，没有人能准确定义它。你可以从道义上指责，但是从法律上无法界定。

 

三、北京市教委行政行为的过错是否侵犯了申请人的合法权益

 

从上面的分析看，杜国旺等非京籍家长所指出的北京市教委的过错中，能够站住脚的只有北京市教委的《政府信息公开告知书》所回复“关于2013年非京籍高三学生是否有在京报考考试资格问题”时候称“北京市尚未接到教育部关于2013年普通高等学校招生工作规定，请家长们随时关注北京教育考试院网站发布的信息。”这个理由经不起推敲和检验。

 

我们再来分析一下，北京市教委行政行为的这一错误是否对侵犯了申请人的合法权益？更具体说，这个行为是否能直接导致这些非京户籍考生无法报名呢？

 

事实上，北京市教委的《政府信息公开告知书》所回复“关于2013年非京籍高三学生是否有在京报考考试资格问题”虽然有过错，但是北京市教委和教育考试部门从来都没有明确过2013年非京籍高三学生有在京报考考试资格。而且在几天之后的11月21日北京教育考试院发布的《北京市2013年普通高等学校招生报名通知》中规定具有本市正式户口（外地转京户口限2012年12月5日前在京落户者）具备报考资格。这份《通知》中也没有像江苏省一样明确了非户籍考生可以在异地高考方案公布之后统一安排时间补报。因此信息虽然不是十分清晰，但是还不能说构成误导。特别是2012年11月28日北京市教委在其网站的“政民互动”上针对“2013年非京户籍学生能在京报名参加高考吗？”的回答为：在现行高考报名政策没有改变之前，目前非京户籍学生应回户籍所在地报名参加高考，以免耽误学生。

 

因此说虽然北京市教委的《政府信息公开告知书》所回复“关于2013年非京籍高三学生是否有在京报考考试资格问题”时候出现的失误，但是这个失误与非京籍考生未能在其原籍高考报名很难构成因果关系。

 

另外申请行政复议的有26位非京籍学生，其中包括5位高三学生和21位初三学生。这21名初三学生与高考报名无关，其行政复议就更难得到支持了。

 

四、行政复议的结果会是怎样

 

我们从《中国经营报》文章中看到，26名非京籍家长行政复议的要求大致有这些：

 

要求教育部协调北京有关部门向非京籍高三学生提供在京借考，或协调户籍所在地进行补报名，在户籍地参加高考。

 

要求教育部就北京市教委对国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》贯彻落实过程中的行政不作为进行敦促;要求北京市教委在2013年两会前出台随迁子女就读地中高考政策，并提供高考报名补报措施，保证2013年参加中高考的非京籍学生能够正常参加考试。

 

对于上述要求，晨雾个人认为，借考的问题牵涉到省际之间复杂的技术问题，短时间难以协调，教育部不太可能答应。但是允许回到户籍所在地补报参加高考，这个要求本身是比较合理的，通过教育部在省际之间协调是有可能实现的。

 

至于“要求北京市教委在2013年两会前出台随迁子女就读地中高考政策，并提供高考报名补报措施，保证2013年参加中高考的非京籍学生能够正常参加考试。”，这是绝对不可能的。这相当于将北京市异地高考方案推翻。教育部部长袁贵仁在1月9~10日举行的全国教育工作会议上表示，虽然“进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试”的标准各地并不一样，但教育部完全理解，也充分尊重。这里已经表示出教育部对京沪广的过渡性异地高考方案的默认，没有可能被教育部推翻。

 

杜国旺说：“我觉得无论教育部，还是北京市教委，要完成一个任务，让这些孩子有地方考试。要么提供借考，要么协调户籍地补报名。”晨雾认为这话说的合理，这也是教育部职权范围内容易做到的。这些孩子既不能在北京高考，又错过了回户籍所在地报名的时限。教育部应当做出这点让步，让这些孩子们能回户籍所在地参加高考。这是晨雾个人观点。

 

附：2013年1月19日《中国经营报》记者报道（原文）：

26位非京籍家长申请“复议”北京异地高考

 

杜国旺和部分非京籍家长认为，北京市教委此前一系列的行为造成了对学生及家长的直接伤害。

 

　　北京随迁子女升学考试方案已经公布了半个多月，此前一直备受关注的非京籍高三生能否参加2013年北京高考也终于尘埃落定。

 

　　但杜国旺依然心急如焚。按照北京市的方案，他在海淀区某中学读高三的儿子将没有资格在北京高考，更糟糕的是，儿子的户籍所在地——内蒙古老家的高考报名工作也已经结束。此时，身为某IT企业高管的杜国旺已经来京14年。

 

　　“我统计了一下，像我儿子这种情况，成功在网上报了名的非京籍高三生有近20人。”杜国旺说。

 

　　1月11日，杜国旺和部分非京籍家长向教育部提交了一份行政复议申请书，要求教育部协调北京有关部门向非京籍高三学生提供在京借考，或协调户籍所在地进行补报名，在户籍地参加高考。

 

　　1月14日，杜国旺被教育部电话告知，行政复议申请缺少法律要件，需要补齐，对于记者的采访教育部表示不便回应。

 

　　申请复议

 

　　他和部分非京籍家长认为，北京市教委此前一系列的行为造成了对学生及家长的直接伤害。

 

　　2012年8月30日，国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，原则上在2012年年底前出台随迁子女升学考试的方案。

 

　　2012年12月30日，十余省份公布方案后，北京公布了随迁子女升学考试工作方案，其为过渡性方案。

 

　　北京市教委表示，随迁子女升学考试办法将与进城务工人员服务管理制度相挂钩，并争取在2013年出台。在办法出台之前和新办法公布后三年内，符合一定条件的随迁子女可以在京报考中职、高职。

 

　　此外，2014年起，随迁子女有本市学籍且连读高中3年，可以在京借考，回原籍录取。

 

　　1月11日，部分非北京籍家长就北京出台的“异地高考”过渡方案向教育部提交了行政复议申请书。当天，教育部信访办接收了此申请书。

 

申请行政复议的有26位非京籍学生，其中包括5位高三学生和21位初三学生。这26个孩子都在公立中学就读，部分学习成绩优异。

 

在这份行政复议申请中，家长们提出，要求教育部就北京市教委对国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》贯彻落实过程中的行政不作为进行敦促;要求北京市教委在2013年两会前出台随迁子女就读地中高考政策，并提供高考报名补报措施，保证2013年参加中高考的非京籍学生能够正常参加考试。

 

　　杜国旺告诉记者，他和部分非京籍家长认为，北京市教委此前一系列的行为造成了对学生及家长的直接伤害。

 

　　2012年10月25日，部分非京籍家长向北京市教委就“北京市关于异地高考的研究情况和实施时间”等内容申请了信息公开，北京市教委于2012年11月15日给予答复，称北京市尚未接到教育部关于2013年普通高等学校招生工作规定，请家长们随时关注北京教育考试院网站发布的信息。

 

　　2012年11月21日，北京教育考试院网站发布《北京市2013年普通高等学校招生报名通知》，规定具有本市正式户口(外地转京户口限2012年12月5日前在京落户者)具备报考资格，并明确网上报名时间为12月1日~5日。此通知的落款时间为11月6日。

 

　　“为什么11月15日北京市教委答复家长们的时候，没有告知此规定呢?”杜国旺说，家长们马上向北京教育考试院咨询，教育考试院表示，此规定是按照2012年的规定下发的，2013年的还需要再等。

 

　　此后，部分非京籍学生网报成功。

 

　　但实际上，最终报名是否成功还要通过资格审查。但杜国旺说，他和很多家长一样，至今也没有收到相关部门关于报名资格审查通过与否的通知。

 

　　“这一系列的行为造成了家长一直在等待，直到2012年12月底北京‘异地高考’政策出台，明确了2013年不能在京高考，这时候再回到户籍地报名，已经耽误了，过了报名时限。”杜国旺说，11日提交的行政复议申请，针对的主要是方案本身，接下来，他们将对前述北京市教委一系列的行为向教育部申请行政复议。

 

记者注意到，行政复议申请书中这样写道：“北京市教委没能按时出台随迁子女就读地升学考试方案，致使我们中考、高考报名遇到障碍，直接侵害了我们的受教育权利，北京市教委已经构成不作为的行政责任。“

 

对行政复议申请能取得什么样的结果，家长们认为，无论从职能还是权限，教育部都具备协调的可能性，应该给予解决。

 

“我觉得无论教育部，还是北京市教委，要完成一个任务，让这些孩子有地方考试。要么提供借考，要么协调户籍地补报名。”杜国旺说，如果教育部的回复不满意，他们将继续进行行政诉讼。

 

复议未果

 

14日，针对此份行政复议，教育部行政复议办公室电话回复杜国旺，称缺少学生给家长的授权书、家长委托律师的授权书等法律要件，行政复议申请还不能进入法定审查程序。

 

1月15日晚在接受《中国经营报》记者采访时，杜国旺正在出差的火车上，教育部的这一回复让他心急如焚。他说，会尽快补齐要件，之后会再次向教育部提交行政复议申请。

 

据记者了解，行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。

 

行政复议是通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。

 

教育部部长袁贵仁在1月9~10日举行的全国教育工作会议上表示，虽然“进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试”的标准各地并不一样，但教育部完全理解，也充分尊重。

 

对上述说法，杜国旺并不认同。“教育部要求全国出台方案，应该有一个尺度和标准，一个统一的思路，教育部一脚球踢给地方，各省份执行到什么程度，教育部如果不管的话，这是不负责任的态度。”

 

而据记者了解，这并不是非京籍家长第一次通过行政手段争取与京籍学生同等享有参加中高考权利。

 

2012年5、6月份，也就是中考前夕，部分非京籍家长曾向北京市海淀区法院提起行政诉讼，要求他们的子女可以在北京参加中考。期间代理律师曾与海淀区法院沟通，但杜国旺说，海淀区法院一直表示仍在讨论中，而至今家长们也未收到海淀区法院关于是否准予立案的答复。后来，由于申请诉讼的部分学生或返回老家中考，或读国际班，此事也不了了之。

 

等比例录取

 

“这意味着，北京籍学生考上北京大学的机会是上述六省的70.1倍。这是一种巨大的特权优势。”

 

杜国旺说，今年全国两会后，非京籍家长们将会呼吁各省份之间等比例录取。

 

家长们认为，高考移民，不是因为“异地高考”，而是部分省份拥有过分集中的高考资源优势，导致地域之间录取机会差距过大。杜国旺告诉记者，他曾做过统计，2012年，北京大学给北京7.3万考生的录取配额指标是614人，给四川、山东、河北、河南、湖北、安徽六省332.13万考生的配额指标是409人。

 

“这意味着，北京籍学生考上北京大学的机会是上述六省的70.1倍。这是一种巨大的特权优势。”

 

在杜国旺看来，实现异地高考，体现的是受教育权利公平，而呼吁各省等比例录取，是解决机会公平。“全国统一达标高考、高校自主招生，需要教育改革很多的配套环节，不过，只要有决心，终究能实现。”

 

“我的孩子已经没有退路，申请出国的事我也一点儿没准备，很多学生的家长和我一样。现在我们只能寄希望于教育部能履行责任。”杜国旺说。

 

“消除教育特权，这是实现教育均衡的一条路径。这条路可能需要十年、二十年，我会坚持不懈地走下去，做教育公平的推动者。”

 

作者：孟庆伟

 

信息来源：2013-01-19《中国经营报》

http://www.cb.com.cn/1634427/20130119/441927.html