“天价”社会抚养费“扭曲”了立法原意
盛大林

湖南省政府日前公布的《湖南省社会抚养费征收和终止妊娠保证金收取退还管理实施办法》大幅提高了社会抚养费征收标准：违法多生育一个子女的，按照双方上年度总收入的二至六倍征收，重婚生育或者与配偶之外的人生育的按照六至八倍征收；每再多生育一个子女的，依次增加三倍征收。该省计生委相关负责人表示：“不少名人、富人似乎并不在乎这点钱。”（据3月18日《潇湘晨报》）

在“重典整治富人超生”方面，湖南省可谓“不遗余力”。有例为证：2007年5月，涟源市一名煤矿矿长因为生了5个孩子而领到了一张130多万元的“天价罚单”。因为根据当时的《湖南省人口与计划生育条例》规定：“违法多生育一个子女的，按照上年度总收入的两倍征收；每再多生育一个子女的，依次再加倍征收。”2007年7月，湖南省人大常委会在审议《湖南省人口与计划生育条例（修正草案）》时，其中大幅提高社会抚养费征收标准（即将原来的“两倍”提高到“二至六倍”等）遏制富人超生的条款，引起了常委会组成人员以及社会舆论的争议。尽管如此，这一修正条款还是在两个月后（2007年9月29日）通过。实际上，湖南省政府刚刚公布的这个《办法》关于社会抚养费的规定就是源于《条例》，而不是新的规定。

到底该不该以“重典”来整治富人超生？这当然是一个可以探讨的问题。但在探讨这个技术性问题之前，有一个原则性的问题必须首先考虑，那就是相关的法律是如何规定的？因为根据《立法法》的规定，下位法不得违反上位法。作为地方性法规，湖南省的《条例》必须服从国家的《人口与计划生育法》及其配套法规。那么，上位法是如何规定的呢？

《人口与计划生育法》规定，“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”，但没有规定社会抚养费的征收标准。不过，国务院在《人口与计划生育法》颁布后配套出台并于《人口与计划生育法》同时施行的《社会抚养费征收管理办法》明确规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”也就是说，省（市、区）有权制定社会抚养费的具体征收标准，但基准是当地上年度的“人均收入”。纵观各省（市、区）出台的《人口与计划生育条例》，绝大多数都是以“人均年收入”为基准，只有湖南等极少数省把基准改成了“上年度总收入”——这是不是《立法法》所明文禁止的“下位法违反上位法”呢？

在湖南省的《条例》及其《办法》中，“违法生育”的表述随处可见。其实，这种说法本身就是不合法的，因为生育从来都不存在“违法”之说。根据《人口与计划生育法》第十八条规定，“提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。”请注意，国家只是“提倡”独生，并没有“禁止”多生。所谓“超生”（即“超计划生育”），在《人口与计划生育法》中被称之为“不符合第十八条规定生育”，而没有被称作“违法生育”；如果缴纳了社会抚养费，超生就是合法的。也正因为如此，“超生”所要缴纳的费用叫“社会抚养费”，而不叫“超生罚款”——罚款是惩罚性的，而收费是补偿性的——“社会抚养费”就是为了让当事人补偿“超生”给社会增加的负担。在《人口与计划生育法》颂布不久举行的新闻发布会上，国家计生委当时的新闻发言人江亦曼曾专门解释过这个问题，她明确表示“有些人坚持超生，我们也允许。”——对法律“允许”的行为，岂有用“重典”的道理？

有一点也必须注意，那就是湖南的规定并不仅仅是针对富人的，而是对所有“超生”者都有效。虽然目前超生者中有很多富人，但超生的普通家庭更多。如果贫困家庭“一不留神”多生了孩子，那么社会抚养费就会成为难以承受之重，甚至激发矛盾、导致冲突。

不管怎么说，湖南的这种规定将补偿性条款变成了惩罚性条款——这种“异化”显然扭曲了立法的原义。