10月24日《东方早报》 

    拆迁是当前中国社会的一个沉重话题，与它关联的大多是“暴力”、“矛盾”、“困境”等词汇。国家层面已试图建立规则，从根本上解决拆迁难题。但是，虽然把不够专业的拆迁替换成有明确法律含义的“征收”与“补偿”等表述，2011年1月出台并实施的《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》（下称《条例》）却并未从根本上扭转困局。拆迁引发的社会冲突依然触目惊心，制度的进一步改善迫在眉睫。

　　近期江苏省就《江苏省国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》（下称“草案”）公开征求意见，该草案在细节上的一些改进经媒体披露，引起各方赞扬，如“可查邻居补偿款”、“被征收人可选择评估机构”、“以市价补偿”、“断水断电逼迁要受法律惩罚”等。我没有在网上查到“草案”全文，但相信从媒体挖掘话题的本能看，这些程序上的细化与完善应该是“草案”对《条例》最大的突破。

　　但其实，此前国家层面的《条例》里已有类似规定，比如不得使用暴力、不得以中断供水供电之类方式逼迫、对评估结果有异议也可申请复核等。即便如此，在现实中，暴力逼迁、低价补偿等问题并无太大改观。虽然说魔鬼在于细节，但《条例》本身在一些重大事项上的刻意回避，使得关键问题无法解决。既如此，即便在细节上雕出花来，也不能根本扭转拆迁中的各种困局。

　　《条例》有什么重大缺陷？应该说，在征收与补偿设计的三个关键问题上都存在缺陷。第一，该不该征？第二，补偿如何算合理？第三，在前两个问题不能达成一致的情况下，能否给予公平的司法救济？第三个问题比较复杂，限于篇幅，以后再谈。

　　先说第一点。征收范围如何确定？不能随意扩大范围，把不该征收的都收走。法理上，征收是一种排除自愿协商空间的、体现国家强制力的行为，而国家必须把行使此行为的目的锁定在公共利益上。所以，《条例》里清楚地写道，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”才能征收他人房屋，并罗列了六种征收的具体情形。前四种的国防和外交、基础设施、公共事业和安居工程，比较符合公共利益的定义，也不考虑最后一种过于弹性的“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。第五种情形“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，则颇让人担心公共利益概念被滥用。

　　这种担心不是杞人忧天。危房集中和基础设施落后的地段需要改造，关键是谁来主导，利益如何分配。如果试图顺着《城乡规划法》来找到这一类改造区域的具体程序，查遍全文，也只有一条相关：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”谁来决定哪一块该拆，哪一块不该拆，谁来主导拆迁过程，语焉不详。

　　现实中往往是，领导来决定，这有太大的随意性。领导为实现自己的规划蓝图，甚至是为了做个政绩，可以把刚建好不久的区块拆掉，还可以应开发商的要求拆掉某个片区。什么叫危房集中，什么叫基础设施落后，都无法衡量，这就可能成为官员手中的金箍棒，可大可小。

　　当《条例》第一次征求意见稿2010年1月出台时，规定的是：“90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。”这样的规定就是为防止政府滥用危旧房改造的权力，为了自身需要而不是被征收人的需要，把各种不该征收的房屋纳入征收范围。可惜的是，从第二次征求意见到最后《条例》发布，这一条消失了。带来的恶果也很明显，从《条例》发布到今天，多少拆迁行为恰恰是假危旧房改造的名义。

　　再看看补偿标准问题，各个国家都有征收土地和房屋的行为。在征收行为符合公共利益的前提下，关键差别在于是否进行合理补偿。《条例》规定要对征收的房屋给三类补偿：房屋价值补偿、搬迁安置补偿和停产停业补偿。对一般住房，第一类补偿最为重要，更详细的规定是“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。这个规定看起来很合理，就像出售鸡蛋，你的鸡蛋价格就是根据其他商家和你差不多质量的鸡蛋卖多少钱来估算。但用在房屋征收上就存在很大的问题。比如一处楼龄30年的房子，如果按它的市场价值估算，给房主相应的赔偿，则房主在市场上要么继续买旧楼，很可能又要马上面临拆迁；要么买个新房子，面积只怕要大大缩水，居住舒适度下降；也可以贴钱买个大的新房子，生活宽裕的日子从此完结。这是用于公共利益的房屋征收，按条文执行就会有此结果，面积和生活质量不能两全。

　　还有一种可能，政府以危旧房区域改造为名，把地块转给开发商做商业住宅之类开发。再开发会带来地块的收益增值。如果房主不搬迁就无法实现增值，所以其搬迁行为对增值是有贡献的，照理应获得部分比例的增值。但是按目前《条例》的规定，房主只能获得原房屋市场价格的补偿，等于没有分得任何增值。增值部分与他无关，也就谈不上合理补偿。

　　香港特区的经验值得借鉴。真正用于公共利益的征收，通过司法权约束行政部门来进行，确保不越线。香港也会进行市区重建、旧城改造项目，现在的政策考虑业主的需求，超过67%的业主同意重建，就可以向市区重建局提出申请，启动重建项目。通过抽签选取独立估价师来评估价格，估出的价格是多少，政府就要按多少来执行。房屋的估价标准采取“同区7年楼”的原则，即在被征收楼房的同一地段选择楼龄为7年的楼房进行估价。而被拆迁的房子楼龄往往超过50年，估价是其市价的2到3倍。房主拿到补偿后可以买到同地段7年楼龄的同等大小的房屋，无疑可大大提高居住质量。即使买30年楼龄的房子，也能提高居住质量，同时还能获得一笔现金收入。

　　政府拆迁关键至少要做到两“公”，即公共利益与公平补偿，所有的制度设计要围绕这两点展开。在《条例》存在先天缺陷的情况下，一个地方性法规的“草案”绕过主要问题，在边角进行修改，不可能触及制度改进的根本。