10月21日《东方早报》

    有的新闻需要对照起来读，才能引发思考。比如我在前几天几乎同时读到的关于城市开发的两个故事，越琢磨越有意思。

　　一个发生在中国陕西省西安市，当地雁塔区南窑头村的很多村民前段时间忙着加盖房屋，原本三层的楼都加盖到了六七层。原因是风传当地政府要对这个区域进行拆迁，而拆迁补偿一般按照建筑面积来算。甚至，即便一些村民知道政府并不会将违章建筑与合法面积同等补偿，但是违建越多，他们觉得自己掌握的谈判筹码越多，和政府讨价还价的空间也就更大。

　　另一个故事发生在美国，主角是社交网站Facebook的首席执行官及创办人扎克伯格。听闻有开发商计划买下他位于加州帕洛阿尔托市豪宅周边的住宅，合并地块后开发成大厦出售，更听说该地块正是将与他为邻作为未来的卖点，于是扎克伯格花费3000万美元购买了周围四户邻居的房子。而且，扎克伯格将邻居房子买下后，并不用于自己开发扩建，而是继续租给原来的邻居住。其目的是为了保留自己周边的居住环境。

　　这样两则新闻放在一起，有什么值得思考的？一个是中国城郊农民面对政府的拆迁改造工程采取的自保行为，另一个是互联网巨头用巨资击退开发商，两者似乎毫无可比性。其实有共性，那就是这两个故事都是关于城市土地开发的，不过作为原土地使用者，双方采取的方法大不相同。

　　不要纠缠于获得土地的是政府还是开发商，也不要被扎克伯格的头衔和财富分散关注点，不妨给角色换一个情境。比如，在中国有一个名人或者富豪，政府要对他居住的片区进行开发，他能否通过购买周边的房子来阻止开发的进行？

　　结论当然是否定的。在当前执行的城市土地开发程序中，政府对某个区块做好规划，实施规划的权力也归于政府，在开发前它会把所有的土地集中起来。其中该做公建的做公建（即以政府名义发文修建的项目），如果是用于经营性目的，比如建个商场，就会用招拍挂方式将土地出让给开发商。由于政府出面征收建设需要的全部土地，原土地权利人失去土地是不可避免的，所以才会出现很多民众通过加盖违章建筑来尽可能多获得一点补偿的事情发生。

　　再换回到美国，一个美国农民能否抵抗住政府或者开发商来获取他的地呢？如果是政府来拿地，他基本是无法抵抗的。因为按照美国的法律，政府必须有完全正当的公共利益需要才能来征收土地，这个前提成立的话，土地被征收走也是不可避免的。但美国的宪法也规定，征收财产的时候必须对被征收者给予公平补偿。当民众对该地块的公共用途和公平补偿有异议时，可通过法院来获得司法救济。所以在美国断不会出现以加盖方式来对抗政府征收的现象。如果这两点都能做到，政府来征收扎克伯格的土地，他也不能用买邻居土地的方式来抵抗。

　　扎克伯格抵抗的是开发商的购买行为。在购买邻居土地的权利上，开发商和扎克伯格是平等的，甚至扎克伯格更占人情优势，再加上他在资金上的充裕，最后才能将开发商击退。当然扎克伯格也可以不去买邻居的土地，只要他不愿意，开发商没有其他办法逼迫他交出土地。只是他周边的土地都被开发商拿到后，他家所处的位置可能就比较尴尬了。其他不能买邻居土地来维持周边环境稳定的普通老百姓，也只能通过这种方式来主张自己对土地的所有权。

　　有媒体报道过，美国一位84岁的孤寡老人，拥有着市场价约为18万美元的100年房龄的小房子，面对开发商所提出的100万美元的拆迁赔偿额，依然不点头。最终，开发商被迫修改图纸，建立起三面围绕老人房子的凹形大楼，同时还照顾老人的日常生活。

　　从上面的例子可以看出，美国的土地规划实施权，在公共用途的土地上，和中国一样，是由政府掌握的。但非公共用途的土地，规划实施权是附着在土地上的，归土地所有者掌握。在城市规划中，通过广泛的公众参与建立起来的区划，和我国的“控制性详细规划”类似，但更为详细和复杂，对区块的用地性质和开发强度与建设方式都进行了规定。区划通过后就具有法规效力，违犯就会被要求暂停建设、拆除建筑或罚款。但土地所有者在区划规定的用途、强度和建设方式上，可以经过一系列的申请程序，批复后自行开发，也可以保持现状，也就是说实施区划的权力是在土地所有者手上。

　　开发商想买扎克伯格家周围的土地，就是为了获得实施区划的权力，或者他集中土地后可以提出修改区划的申请，经过公开程序的审定后也可以实施新的区划条件。与开发商相反，扎克伯格买下这些土地，看中的是可以获得不实施区划的权力。

　　通过这样的比较，我们不难看出，中美在城市规划实施中的差异明显。除了土地所有权制度的区别，更主要的是规划实施权力归属的差别，尤其是在非公共利益的地块，这种归属差异非常明显。

　　中国所有的土地规划实施权都归政府，美国则把非公共利益部分土地的规划实施权给予土地所有者。这种制度安排导致了两国在城市土地开发上的明显差异。中国的开发商们躲在政府后头，政府把土地集中后，开发商再通过政府获得土地进行开发。对于开发商来说，从政府手里一次性获得大量土地比一家家与原土地所有者谈判更为便利。对于政府来说，虽然可以按照自己设想的蓝图来推进城市建设，但把自己摆在了与民众争夺土地权利的最前线，使得本来可以通过市场方式，如美国一样，让两个主体谈判解决的事，变成通常需要强制力来完成，需要斗智斗勇才能解决的难题。这样不仅会激化地方政府与民众间的矛盾，也由于剥夺了民众的谈判权，难免出现突击加盖这样的行为出现，也导致了开发收益在各主体之间的分配出现不均衡。

　　要想解决征地拆迁中积累下来的众多难题，中国还是应该借鉴美国的这一做法，把地块的规划实施权放给土地权利人。所有权的问题并不重要，可以采用虚化所有权的方式，把土地规划的实施权与使用权绑定，谁使用谁就具有规划的实施权。就这样一个改变，将给土地权利人拓展出巨大的利益空间，让其可以按照规划自行进行开发，也可以和几个邻居组成合作社来开发，有钱的自己上，没钱的以土地权利入股和别人合伙开发，还可以卖掉土地拿钱走人。