6月12日《国土资源报》个人专栏《土真言》

    《财经》杂志近期以《毒地潜伏》为题报道了我国前些年“退二进三”、“腾笼换鸟”式的工业结构调整和城市功能结构调整过程中，大量城市工业污染土地没有得到妥善治理就被用于住宅建设，给居民的健康带来巨大的危害。

　　毒地现象并非今日才有，十多年来国内有关此问题的讨论时有所见，但在政策与行动层面却缺乏进展。毒地也并非中国才有，在国外被称为“棕地”，发达国家从上世纪七八十年代以来高度重视棕地的治理与开发利用，已经形成涵盖法规政策、行政管理与资金支持的一整套棕地重建策略。其中政府起到了重要的作用，不仅负责制定管理法规、组织各方参与、实行棕地调查登记与开展土地利用规划，还建立专门的治理基金推动相关工作开展。

　　采取合理的资金筹集方式，是决定毒地治理效率的关键点。国外的棕地治理资金一般由政府与相关利益人共同投入。美国1997年发起的棕地联合开发行动，有15个联邦政府机构参与，投入资金达3亿美元。2002年的《小企业责任免除和污染土地复兴法》，授权政府每年拨付2.5亿美元用于被污染土地开发方面的援助。除政府资金外，国外还要求相关利益人也必须承担治理责任，按照“污染者付费”这项现代环境管理的基本原则，要求导致“棕地”形成的污染企业和土地所有者承担治理费用，无法承担的才由政府资金支持完成。

　　在我国，治理毒地的资金问题也同样也决定着工作的效率与成败。但是国外长期实行的“污染者付费”政策，企业和土地所有者有相应的资金准备不同，而我国“退二进三”退出城市的都是老的国企，一是这些企业在开办与运营过程中没有环保付费的政策，也就没有积累后期治理资金；二是这些企业在搬迁时绝大多数处于破产或经营困难状态，由其当期运营利润来支付治理费用难以实现，腾出土地获得的收益也基本用于支付职工的安置与企业搬迁。因此，“污染者付费”原则在我国行不通。

　　此时，“受益者付费”策略就成为筹集资金的最可行方式了。对于城市内部的毒地再利用大致有两种可能，一种是用于绿地等无利润的公益性用途，一种是用于有利润的经营性用途。

　　用于公益性用途，受益者是公众，那么付费的只能是公共财政，而且造成毒地污染的国企在历史上利税都上缴给政府财政而没有积累治理资金，财政也有此责任来承担当前的治理费用。

　　用于经营性用途的毒地再利用，由于有了直接的利润获得者，其费用由毒地开发方支付是比较容易认定的。具体的支付方式有两种：一种是体现在土地出让金中；一种是作为企业开发成本。前者是由政府的土地储备部门承担治理职能，未来土地出让前的“净地”不仅要包含场地净、权利净，还要包括污染净的内容。后者是政府出让土地不包含去毒过程，企业竞争获得土地后开展治理，达到环保标准经过验收后再行开展建设。两种形式其实都由开发方承担费用，政府治理土地后出让价格必然比毒地直接出让要高，高出的部分不会小于治理费用。当然这些都是在信息公开和环评落实的情况下才会出现的结果，如果信息不公开，环评程序作假，房子卖了市场价，省下的治理成本由政府与开发方分享，人们住着“毒房子”，则是最不可接受的结果。

　　既然最终都由开发方承担费用，那么治理过程到底应该在出让前还是出让后，需要从效率考虑。北京基本采取出让后开发方处理的方式，如北京万科2007年购得北京红狮涂料厂地块，耗资近2亿元，用5个月时间处理了23.8万吨受污染土壤并购买优质土壤回填，这无疑增加了开发程序，延长了开发时间，也给某些企业的囤地行为找到新借口。重庆采取的是政府治理后出让，利用国有融资平台，并安排财政专项资金先行治理再行出让。这种方式要求政府承担更多的资金压力，但是可以缩短开发周期，提高市场效率。另外，不论从前期污染主体大多是国企的角度，还是从用地安全属公共事务的角度，政府都应该主动承担起治理的义务。政府治理后出让土地应该更符合我国的国情，根据媒体的报道，环保部正在起草的关于土壤污染治理相关规定，大致方向也是由地方政府处理。

　　基于我国现行的行政管理职能设置，国土资源部门在毒地治理中大有作为，实施全面而持续的毒地调查登记，结合具体污染类型与严重程度进行合理的利用规划，无疑都是国土资源部门的职责。而对治理工作至关重要的资金筹措与组织实施，在当前我国的土地储备与出让制度下，也使得国土资源部门必须在其中发挥重要作用。