土地征收由于涉及到民众的切身利益，各国对此都有严谨的法律限定和严格的操作程序。我国的宪法也明文规定征收土地必须是“国家为了公共利益的需要”。但是“公共利益”如何确定长期以来没有得到解决，导致征地规模过大，滥用耕地现象严重，群众利益受损的情况大量发生，成为征地问题被社会广泛诟病的一个重要原因。   
    有一日看到留美学人林达夫妇的新书，发现美国联邦最高法院2005年6月23日宣判了一个案件，涉及的就是“公共利益”的定义和边界问题，才知道原来美国人也受困于此事。多亏美国政府在信息上的高度开放，在网络上找到了大量资料，让我对此事有了多方面了解。
    美国康涅狄格州的新伦敦市是一个小城市，原来有一个军事基地。后来基地撤销，整个城市的经济逐步萧条。1998年, 辉瑞制药公司在新伦敦市附近建了座研发中心。市政府授权一家私有实体——新伦敦市开发公司对城边一块地重新进行规划，希望借此机会实现更多招商引资计划，以达到恢复地方经济，增加就业机会和税收的目标。   
    这块地共计90英亩大小，有115户居民和商家，计划用于建设酒店、会议中心、州立公园、还有80–100幢新民居和其他一些商用楼。2000年，市府批准了开发计划。开发公司开始用购买的方式获得了100户的土地，还有15家说什么也不愿意出售。结果，市政府决定动用“征用权”，由开发公司充任指定代理，强行征收这15家“钉子户”的地产。  
     美国人警惕政府滥用权力、崇尚个人权利的保护是有传统的，他们好讼是众所周知的。两个因素加一起，这个案件只有一个发展方向，一路诉讼下去。以凯洛为代表的15户居民开始向州法院起诉，在州法院被判败诉后，居民们上诉到联邦最高法院。经过前期的激烈辩论后，最高法院于6月23日以五比四的微弱多数判新伦敦市政府行为合乎法律规定的“公共用途”的情形，认为“该市确已非常仔细地制定了开发计划，相信能给社区带来可评估的利益，这个利益包括，但不局限于，提供就业机会和增加税收”。这样，15户居民就必须交出自己的土地，只能在补偿价格上继续和开发公司谈判。（以下简称“凯洛案”）   
    这个判例在美国造成了非常大的影响，有七个州明确表示可以为了发展经济目标，而不仅仅是传统的道路、学校等明确的公共用途而征收土地。八个州明确表示反对，三个州暗示要反对，其他州没有表态。民众的反应却是一边倒，美国国家广播公司事后进行的在线投票有超过13万人参与，只有2.5%的人支持，超过97%认为居民不能因为这样的理由被剥夺他们对自己物业的支配权利。   
    看完这个案例大家可能觉得除了法庭程序外，整个事情都很熟悉，天天在我们身边发生：政府征收土地或拆迁房屋，将土地转给开发商或投资商。由于基本国情的差异，我们在此不讨论细节上的对比，但是可以大致了解美国在征地中如何解决各方对“公共利益”（美国人说的“公共用途”）理解的分歧问题。    
    “公共利益”的概念是一个长期让人困绕的问题，如德国行政法学家毛雷尔所述：“‘公共利益’并非恒定，而是随着时代的发展而演变，并且在其所处的时代中充满冲突。尤其在当今国家事务多元化的时代，关于什么是公共利益，以及发生利益冲突时如何选择重点，总是疑问丛生”。基于此原因，各国采取了列举式和概括式两种方法来界定公共利益。前者用详尽列举的方式来规定可以动用征收权的公共事业，后者则大多在法律中规定“只有出于公共利益才能动用土地征收权”，但并不明确规定哪些属于公共利益。美国就属于后者。
    既然只有大原则，会不会随便谁都借用公共用途的名义来要求征地呢？美国是通过程序公开与独立司法来防止这种情况的出现。在美国，大部分城市内部和边缘的土地都属于私人所有，而且这个国家有严格保护私人财产权利的传统与法律，开发商纯属商业性的开发想都不会想动用政府征收权，除了一家家购买别无他法，遇到别人不想卖，你出多高价格都没有用。政府受到新闻和公众的全方位监督，动用征收权帮企业征地肯定会遇到媒体的批评和民众的诉讼，到法院注定会败诉，说不定还会遭受弹劾，实在得不偿失。
    如果真正出现比如道路、学校、军事基地这种纯公共用途的建设项目需要征收土地，政府要做的就是通过完全公开的程序来保障其顺利实施，来实现虽然只有大原则的高度概括性规定，但每个具体项目能经得起严苛的民众和媒体的监督以及司法体系的审查。从立项前对项目用途的公告，到补偿标准的确定，征收令的发布，与所有者的谈判以及涉及到私人承包部分的公开招标，一切都是公开的过程。贯穿其间的，还有独立审核部门的审查，民众、社会组织以及媒体的监督与质疑。这之外还有最后一道关卡——法院。被征收了土地的所有者虽然不能反对纯粹公共利益的征收，但是可以就补偿价格提出异议，直至上禀法院。法院会委托独立的估价机构进行调查，只要能证明确实存在由于征收土地造成所有者任何方面权益受损而没有得到合理补偿，法院都会要求政府去补偿这部分损失。   
    这样来看，纯商业开发的购买和传统上纯公共用途的征收在美国都有明确的运作方式。但现实中往往还存在不那么纯的部分，如何解决它，才真正体现人们的政治智慧。以“凯洛案”为例，如果不征收土地进行开发，地方经济预计将持续下滑，就业与税收进一步减少，整个地区会陷入恶性循环的大萧条状况，对所有的居民都会带来不好的影响。如果通过征收土地最终能实现预计目标，复兴地方经济，地区的居民将全体受益，从这个意义上来说，这次征地是符合“公共利益”的。   
    经济学界对政府如何承担经济发展职能一直有争论。现实中，美国各州和市政府在近二十年来不断在扩大“征地权”，且常常是出于发展经济的目的。但是在普通美国百姓心目中，政府把私有土地从所有者手里夺走，再转给另一个私人，仅仅因为后者能使这块地产出更高的赋税收入，这是违背美国宪政精神的。这也就是“凯洛案”涉及的土地征收行为虽然在很大程度上符合“公共利益”，却被起诉的原因。民众的担心不是没有道理的，因为这样的情况蔓延下去，低收入人群将最有可能领教“凯洛案”判决所显示出来的威力，“损失将不成比例地落在弱势群体身上。”   
    出于这样的担心，美国各界都在判决后表达了对此案的关注。美国参议院四天后就有议员动议希望通过立法限制以发展经济为由行使征用权。美国几家大报都以“没有人能保住自己的家园”的类似内容为标题评论该判决。而众多公民团体如大法官自由论者协会、美国有色人种协进会、美国退休者协会等更是集会表达反对此判决。四个投票支持凯洛的大法官中的两人都在判决书中写下了自己的意见，认为以反罗宾汉的方式——劫贫济富——动用该项权力，后果将可能导致征收权的滥用：“现在，任何私有财产都有可能因另一私方利益而被拿走，这个判决的后续效应将不是偶发事件, 受益者很可能是那些拥有不对等（比诸受害者）政治影响和权力的公民，比如大公司和大开发商等”。   
    初一看，联邦最高法院对“公共利益”的解释和我们国家现在执行的标准好像很近似。那么美国是否就将在征收权问题上不断放松标准，最后发展到私人投资的事业也能申请政府动用征收权呢。仅仅从“凯洛案”判决来看，可以得出有这种可能性的结论。如果从“凯洛案”的整个程序和事后各界的反映和采取的行动来看，又会得到相反的结论。原因有三：  
    一是，虽然在对宪法中“公共用途”的解释上放宽了一步，但是“凯洛案”中的征地行为仍是地方政府提出的改善地区经济发展的大规划的一部分，虽然它由私人公司承担，但是其根本出发点是着眼于地方的整体发展，它的推行会带来部分私人公司的利益，但只是附带结果。这个与一般的私人投资开发的重要结果为其自身利益不同。因此，私人发起的征收申请不会被接受。   
    二是，双方对“公共用途”发生争议时，有一套独立的司法体系来进行审查和界定。这个过程非常仔细而漫长，比如“凯洛案”从提起诉讼到最高法院判决总共耗时三年多，这让政府也好，私人公司也好，在征收时不得不考虑其巨大的成本和可能的失败，也使某一任政府官员希望通过征收实现个人政绩的可能性降到最低，在最大程度上减少了通过征收实现个人或企业集团利益的期望。   
    三是，在前面法理上的不可行和程序上的高难度之外，由于决策和实施过程高度公开，公众、社会组织和媒体可以全方位监督，我们这里经常使用的套路：地方政府编制一个有利于地区全面发展的大项目蓝图，而实际为某个大企业牟利的开发方式，在美国社会基本是不可行的，那么多人拿着放大镜盯着各个环节，私下勾结和愚弄大众的行为都经不起这番考验。   
    另外还有一点要注意的是，“凯洛案”中没有任何一个居民对征收的价格有异议，有资料表明，先期企业自行购买的土地和后期政府计划征收的15户土地的价格基本都超过市场价格。在征收土地时，美国宪法规定的“公共用途”和“合理补偿”两个要件，大多是对前者存在疑义，而后者基本都能实现，甚至超过合理的实现。   
    从整个案件，我们可以大致了解美国如何解决征地中“公共用途”定义上的分歧的。由于“公共用途”（或者是我们说的“公共利益”）是一个内涵不断变化的概念，美国并没有给它下一个固定的定义，然后列举各种可以征地的用途，而是给出了一个解决问题的框架，这个框架可以分为三个部分：一是对公私权利的明确划分，二是程序的公开与公众的监督，三是独立司法体系的最后救济功能。对于一个变动体，给出一个适应其变动，出现歧义时能集合各方意见以公开方式解决的方式，比一劳永逸地解决的思路可能更靠谱。   
    我国当前在征地和拆迁中遇到如何定义“公共利益”问题，与美国如何界定“公共用途”有相同的地方，也有不同。比如他们是在做加法，从以前的非常严格的限定到逐步放宽到发展经济的目标，而我们要做的是减法，即从过宽的使用“公共利益”的概念到更严格地限定使用。比如我们有《划拨用地目录》实际上起到用列举法界定“公共利益”的作用。加上社会文化、制度环境以及政治结构的巨大差异，我们直接套用美国的方式是不现实的。
    但是，“凯洛案”体现出的权利清晰、程序公开、严格监督、司法独立等基本原则， 也与我国政府体制改革的基本走向相符：新修改的“宪法”强化对公民合法财产的保护，强调建设法制国家，以及近期不断通过制度和宣传强化征地拆迁中公示公告问题。我们不需要急切地建立起一个标准的“公共利益”的概念，在现有的《划拨用地目录》基础上，通过一个动态的，公开的，多方参与的过程不断去丰富和完善 “公共利益”下的征地用途，应是我们未来的努力方向。