宏观经济调控的四项重要政策之一：财政政策——减缓经济波动和熨平经济周期

    1、 财政政策：减缓经济波动和熨平经济周期

    财政政策是具体化了的财政措施。它是国家（或政府）以特定的财政理论为依据，运用各种财政工具以达到一定的财政目标的经济政策，其制定和实施的过程也是国家实施财政宏观调控的过程。

    （一）财政政策的目标

     一国财政政策目标由该国社会制度、经济状况、政治因素及财政职能决定。与宏观经济政策目标协调一致。不同时期财政政策目标有所不同。根据经济发展状况及财政职能，财政政策目标归纳为以下几方面。

    价格稳定：此处指价格总水平的稳定。价格总水平持续上涨称之为通货膨胀，持续下降称之为通货紧缩。无论是通货膨胀或通货紧缩，都会扰乱价格体系，扭曲资源配置，导致分配秩序和经济秩序的混乱。引起人民生活水平的下降，进而破坏社会的稳定，阻碍经济的正常发展。因此，价格稳定也是一国经济建设和社会生活得以持续稳定发展的必要保证。财政分配对社会总需求和总供给具有重要影响，在防止和克服通货膨胀及通货紧缩方面能够发挥应有作用。

     充分就业：充分就业是指使所有符合法律规定、有工作能力的人都可以找到有报酬的工作。充分就业之所以成为各国财政政策的基本目标，一是因为劳动力是社会资源最重要的组成部分，只有充分就业才能使资源最优配置；二是维持社会稳定，减少甚至消除各种犯罪，也离不开充分就业。绝对的或完全的充分就业是理想化的目标，现实中不存在。各国一般将充分就业目标设定在把失业率控制在一定水平（如5%以内）。

     经济增长：是一个国家和社会维系生存的基本条件。各国政府都把经济增长作为宏观经济政策的目标，也是财政政策的目标。引导劳动、资本、技术等生产要素的合理配置，保持生产要素投入数量的同时改善提高生产要素质量，需要发挥财政职能和作用，在资源配置中增加科技含量。同时，要使经济持续增长，就要避免经济运行的剧烈波动，保持经济发展的稳定性这也是财政政策的目标。

     公平分配：公平分配是指在承认收入差距的前提下，通过法律或政策的调节，将社会成员间的收入分配差距控制在道义许可的范围之内。市场经济条件下，由于实行按生产要素分配原则，必然产生收入不均等，出现贫富悬殊和两极分化等社会现象，影响社会的稳定。各国都把公平分配作为社会政策目标，力求实现收入均等化。把实现收入的公平分配作为自己的政策目标，这主要是因为财政是参与国民收入分配与再分配的手段。

     国际收支平衡：是体现一个国家在一定时期内与世界各国全部经济往来的货币收支活动。国际收支出现逆差会影响本国货币稳定，威胁本国经济运行稳定和安全，因此各国都把国际收支平衡作为宏观经济目标之一。一般来说，可以通过关税税率调整、出口退税政策修订等财政政策的实施，可对包括汇率、商品结构、国际市场价格、国内外经济波动等因素进行调节，缩小国际收支差距。

     （二）财政政策的类型

     积极性财政政策：又称为扩张性财政政策。在经济衰退时期，政府可以通过增加赤字、增加国债、减税和增加政府投资等方式拉动社会有效需求，将总需求提高到充分就业与无通货膨胀水准。例如1997年亚洲金融危机，对我国出口影响很大，消费、投资显得比较萧条。为了刺激出口，增加国债投资消费，国家在这种背景下实施积极财政政策，解决了投资、消费、需求不振的问题。

     紧缩性财政政策：在通货膨胀期间，政府可以通过财政分配活动来减少和抑制总需求，使总需求降低至充分就业与低通胀水准。比如，可以采取增税（提高税率）和减少财政支出等手段，而当二者并举时，可能出现财政盈余，因而，也称为盈余财政政策。

     中性财政政策：是在政府与市场分工框架下的一种基本政策或常规政策，不同于扩张或紧缩那种在特定条件下和特定时期的特定政策。有人认为，中性财政政策应该包括总量和结构两层涵义。从总量上来看，中性财政政策意味着财政政策的实施对宏观经济的影响既不扩张，也不收缩，表现在预算收支上是基本平衡，不搞赤字。在结构上，财政实施“有保有控”，通过一定的财政手段一方面促进经济发展瓶颈和短缺部门的发展，另一方面控制那些偏热行业的发展，以减少经济增长过程中出现的结构性扭曲。

     财政自动稳定器：财政稳定政策并不全是靠政府裁决的，其中一部分的政府支出及赋税在商业循环中是自动而显著地变动的。例如，一些财政支出和税收制度就具有某种自动调整经济的灵活性，可以自动配合需求管理，减缓总需求的摇摆性，从而有助于经济的稳定。社会经济生活中，通常具有内在稳定器作用的因素主要包括：个人和公司所得税、失业补助和其他福利转移支付、农产品维持价格，以及公司储蓄和家庭储蓄等。例如萧条时期，个人收入和公司利润减少，政府所得税收入自动减少，从而相应增加了消费和投资；同时，随着失业人数的增加，政府失业救济金和各种福利支出必然要增加，又将刺激个人消费和促进投资。但是，内在稳定器的作用是有限的。它只能配合需求管理来稳定经济，而本身不足以完全维持经济的稳定；它只能缓和或减轻经济衰退或通货膨胀的程度，而不能改变它们的总趋势。因此，还必须采用更有力的财政政策措施。

     （三）财政政策工具

     财政政策工具有收入政策工具和支出政策工具。收入政策工具主要是税收。支出政策工具分为购买性支出政策和转移性支出政策，其中，购买性支出又有公共工程支出政策和消费性支出政策之别。

     税收政策：主要是通过增税和减税两个方面来发挥对经济周期的调节作用。税收政策具有如下特点：（1）需要经过一定的法律程序，决策时滞较长。一国政府的税收增减都是通过调整税法来实现的，而税法是需要经过一定的政治程序才能通过、付诸实施的。（2）对于政府来说减税容易增税难，增税易遭到纳税人的反对。（3）税收直接影响人们的可支配收入，而且是无偿的永久性的影响。当政府以增加税收的办法来弥补财政赤字时，实质是将资金从个人或企业手中转移到政府手中，如果政府所扩大的支出效率不高或无效率时，对需求的抑制作用将是双重的。（4）政府的减税政策是通过增加居民的可支配收入实现的，而这又依赖于居民的边际消费倾向，对于政府来说是不确定因素。

     公共工程支出政策：政府人为地扩大公共工程支出，更多地承担民间不愿意或在萧条年份不愿意投资的工程，可以扩大总需求，有助于经济复苏。公共工程支出政策具有如下特点：（1）积累性强。公共工程支出政策的结果往往是形成若干投资项目，可供居民长时期消费，具有积累性质，容易受到注重财政生产性的国家的青睐。（2）效率低下的可能性大。由于投资于公共工程的目的是刺激经济解决就业问题，政策往往比较仓促，公共工程本身是否必要就成了问题。（3）时滞长。一个工程的建设时间少则一两年，多则几年、十几年甚至几十年，往往是用在劳动力和原材料上的开支还没有花出去之前，经济的形势就有可能变化了，使财政政策由逆调节变成顺调节，加大了经济波动的不稳定。（4）公共工程政策是中央政府动用地方性政策工具来调节经济，有可能打破原有的均衡，形成地区间新的不平衡。

     公共工程是一种地方性公共品，本应由地方政府投资。中央政府为调节经济刺激需求在某些特定的地方建设某些公共工程，实质上是用全国的资金为某些地方供给公共品，负担了本该由该地方政府支出的建设项目，结果是各地方争项目、正投资，增大了投资的风险，并会出现新的苦乐不均现象。因此，公共工程政策工具一定要与政府间财政转移支付政策协调配合。

     政府消耗性支付政策：是指政府直接购买劳务和消费品并用于当期，如增加政府雇员，提高雇员工资，扩大办公设备的购买，等等。这一政策手段具有如下特点：（1）与公共工程支出政策相比，其时滞短。（2）与转移支出政策相比，其公平性差。如增加政府雇员工资与增加失业人员的救济金相比，前者会扩大就业者和无业者之间的收入差距；如果同时同比提高二者的收入，对需求的影响就取决于他们的边际消费倾向。就单个消费者来说，其边际消费倾向与他的个人偏好相关；就消费者群体来说，我们则要从其年龄、职业、社会环境等方面入手分析。与一国其他素质的劳动者比较，如果政府雇员的实际收入（业余收入、灰色收入甚至是黑色收入均应包括在内）并不低，则这种需求对经济的刺激作用也是极其有限的。（3）这一政策的效率取决于政府工作的效率。如政府是否有必要设置那么多的机构，雇用那么多的人员，政府雇员的工资是否已经足够的高，办公设施是否足够的好，等等。（4）政府雇员工资变动对劳动力市场有重要的影响。一是因为“熟练技术人员（医生、工程师等）较之高级行政人员和管理人员更有可能移民，因为前者享有广泛得多的海外市场。”二是任何部门劳动者工资的提高都会不同程度地提高整个社会的平均工资水平，特别是政府雇员工资的提高对社会有着强烈的示范作用，也相对于提高了最低工资水平线，出于降低成本的考虑，理性的企业宁肯减少雇佣工人的数量，对扩大就业有一定的负面影响。（5）消耗性支出特别是政府雇员提高工资的资金来源应该是税收，避免用政府举债收入，这是由政府活动本身是向社会提供公共服务的特性决定的。

     转移支付政策：是通过政府为企业、个人或下级政府提供无偿资金援助，以调节社会分配和生产的政策。如对居民的补助，对企业的投资补助、限价补助、进出口补助等，都会直接促进企业生产发展或保证企业利润的提高。这一政策具有如下特点:(1)对国民收入分配的影响功能较强。转移支出本身具有直接影响国民收入分配的功能，政府增加对低收入者的支出，可缩小贫富之间的差距。（2）转移支付政策对需求的扩张作用更大。低收入者的边际消费倾向要比高收入者的消费倾向大，增加对低收入者的财政补贴支出，对社会总需要的刺激作用更大。（3）积累性差。转移性支付转化为积累资金的可能性要比上述两项支出政策要小，其用于消费的部分将更大。（4）对需求的影响与受益者层次关系重大。如从年龄机构看，通常年轻人的边际消费倾向最大，中年人次之，老年人的边际消费倾向最低。

     财政支出政策还以倍数扩张的乘数效应对经济产生影响，政府应根据不同情况选择不同组合的支出政策。同时也需要与税收政策等密切配合，发挥出较好的政策效果。

     公债政策：公债发行是财政部门的重要事项，但发行公债要对金融状况造成一定的影响甚至是重大的冲击。在公债的如何发行、何时发行、发行条件等问题上，需注意如下因素：首先是社会资金供求状况，特别是社会闲置资金对公债的需求；其次是金融状况，如信贷规模、利率、金融市场的完善程度等；再次是政府的应债能力，特别是在社会对国债需求空间较大的情况下，更要避免出现政府债务负担过重的局面。公债本身是一种直接信用，可以避免间接信用过度所导致的金融风险。但是，在有些情况下，它也会变成一种间接的融资渠道，如商业银行选择公债为资金的“贷放”对象时，间接融资所固有的问题便有可能在此产生。

     财政政策的挤进效应与挤出效应

     财政政策的挤进效应最初是由加拿大经济学家迈克尔·帕金在其所著的《经济学》一书中提出来的。这一概念为现代财经理论提供了一个观察问题的新视觉。

     根据帕金的阐述，所谓挤进效应是指政府采用扩张性财政政策时，能够诱导民间消费和投资的增加，从而带动产出总量或就业总量的增加的效应。比如政府对公共事业增加投资会改善当地的投资环境，引起私人投资成本的下降，产生企业的外在经济效应，因此，有可能诱导私人投资的增加，进而导致产出增加；再如，政府用财政资金为居民建立养老和医疗保障，可以形成人们对未来的良好预期，打消谨慎消费的念头，从而引起储蓄减少，消费和投资等一系列扩张性经济行为。

     相比之下，挤出效应则有着迥然不同的形成机理。如果说挤进效应是由于政府支出行为的正的外部性导致的，那么，挤出效应则是政府支出行为形成对私人部门的负的外部性造成的，这种负的外部性是通过利率变量来传导的。一般由于私人部门的投资对利率很敏感，因此，在利率提高的情况下，私人投资的机会成本将增加，导致私人部门的投资积极性降低，投资量会减少。

     需要指出的是，财政政策的挤进效应不是通过以利率为中介变量来实现的。政府扩张性财政政策一般只在经济萧条的情况下采用，这时，利率水平往往已经很低，私人投资对利率的反应不敏感。在这种情况下，影响企业投资量的主要因素已经不仅仅是利率水平的高低，而更多的是来自总需求方面的因素，或者说，由于总需求不旺，形成企业部门的产品积压，进而产生私人部门的悲观性预期。此时，政府如若实施扩张性财政政策以增加总需求（包括内需和外需两部分），虽然有可能伴随着利率水平的提高产生潜在挤出效应的可能，但是随着需求的增大，企业外部的隐成本下降了，外在经济会使企业产生一定程度的利润空间，这样，即使在利率提高或者说企业筹资成本提高时，企业也会增加自主性的投资的，这是形成财政政策挤进效应的原因。

     为了更好地发挥财政政策挤进效应的功能，政府的财政支出行为必须要有助于降低企业营运成本，为企业的生存营造一个良好的外部环境，这无疑对财政支出的方向定位提出了很高的要求。一般说来，当财政政策在“瓶颈”产业上有所作为时，能够较好地发挥挤进效应的功能。比如在电力销售价格被限定时，电力供应可能会产生短缺，如果政府支出旨在改善电力能源的国际结构，那么，企业就有可能增加投资，否则，电力短缺将引起电价上涨，企业生产成本也因此上升，投资就会减少。