三、当前农村承包经营权流转的现状和存在的问题

从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。据农业部统计，2008年，全国通过各种方式流转土地面积已达1.06亿亩，占全部家庭承包经营面积的8.7%^[1]。从今年的进展情况看，到年底通过各种方式流转的土地面积占总面积的比重可能会达到13%左右，这是一个比较大的数字。从地区上看，主要表现在：（1）南方和东北地区高于华北和西北地区。黑龙江农村土地流转面积达到2450万亩，占耕地总面积的18.8%，广东的同期水平为14.4%，华北地区的大部分省市比例都低于5%，西北的甘肃仅为1.4%；[2]（2）经济发达地区土地流转比例较高。例如，上海53.7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转，浙江达到了25.9%，江苏为19.2%；（3）部分农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高，如重庆为19.2%，四川为11.3%，安徽约为8.7%。[3]

在各种流转方式中，“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式，大部分地区通过“转包”形式流转的农村土地一般占到流转面积的50%左右。“出租”一般位居第二，多数地区在30%左右。其他形式相对较少。比如在浙江省，转包和出租占流转总面积的85%以上，互换、转让只占14%。2008年以来，以土地承包经营权入股成立农民专业合作社的流转方式开始显现，从2008年4月山东省枣庄市成立的全国第一家土地流转合作社——枣庄市徐庄土地合作社开始，在山东、浙江、安徽、河南等地，土地流转合作社纷纷出现，有的把流转进来的土地自己经营，成员按土地股份和投入的劳动量折合成一定的比例分配盈余。有的以村为单位成立土地流转合作社，以合作社为中介对外转包或者出租。如肥西县三河镇木兰村成立“土地流转合作社”，483户农户以1600亩抛荒地和低洼地的土地承包经营权入股，发包流转给32个大户从事粮油和特种水产养殖等规模经营。2009年5月，河南省济源市成立了首家土地股份制合作社——思礼镇涧南庄“兴农土地流转专业合作社”经工商部门批准成立。农户在充分了解入股程序、利润分配等基本情况后，本着平等自愿、利益共享、风险共担的原则，将其所承包的土地以入股的形式交给合作社统一经营。合作社将农民入股的土地集中分类后，通过公开招标拍卖土地承包经营权的形式，以每年每亩600-700斤小麦的价格，将该村农民入股的800余亩土地转包给12个大户经营。目前，该市土地流转专业合作社已经发展到11家。[4]有的合作社则兼具上述两个特点。可以预料，合作社将逐渐成为土地流转的重要主体。

应该说，总的来看，农村土地承包经营权流转形势很好。从实践中看，有组织的流转对于转出、转入双方都能够带来比较高的收入，在一些地方，土地流转价格连年上升，如近年来，浙江省的土地流转价格每年都在以大约10%的幅度在上升，说明在这些地区农村土地流转的需求很大，农地的价值逐步得到了体现。由于农产品价格逐年提高，转入土地主体的收入也在不断提高，这是流转价格上升的基础。

根据我们的调查，土地流转正在向规模化方向发展，规模经营范围扩大，成为现代农业发展的有力支撑。2008年，浙江省通过土地承包经营权流转形成10亩以上经营面积的达392万亩，比2007年增长14.3%。其中100亩以上面积134万亩，比2007年增长33%。河南省济源市轵城镇交兑村第二居民组与“安徽隆平高科”签订了20年期限的土地租赁协议，将145亩土地整体出租用于育种试验。该市五龙口镇裴村将村里2000亩土地租赁给本村村民张小喜进行规模种植。目前，济源市已经形成100亩以上经营大户108户，其中300亩以上经营大户18户，超千亩经营大户6户。[5]安徽省肥西县在土地流转过程中也注重培养本地的种粮大户承包经营，目前，种粮大户已经成为该县土地流转的重要主体。

在当前农村土地流转过程中，也出现了很多需要进一步思考的问题。

一是转入土地存在着非粮化趋势。在我们的调查中，除了安徽、河南等省注重发展种粮大户外，重庆、四川、浙江等省市流转的土地基本上都是用于种植经济作物或者果树，近郊搞农家乐。一些地区也把通过土地流转促进农业结构调整作为一条措施或经验来看待。按照这样的土地流转趋势，未来的粮食安全将十分忧虑。当然，土地承包经营权的流转，只要符合十七届三中全会《决定》中规定的三个“不得”，即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”，就是符合政策要求的，关键是为了保障国家粮食安全，如何促进规模化经营的土地朝着粮食生产的方向发展。

二是存在着一定的非农化现象。一些地区已经出台了政策，规定转入一定面积土地的主体，如3000亩、5000亩等，就可以把其中的一定比例用于建设“管理用房”，在我们的调查中，这个比例有的是3%、5%，高的达到8%。所谓“管理用房”，在一些大城市郊区主要用于建设农家乐设施，有的还用于建造会议中心等，实际上是变相的建设用地开发。尤其是用于建设高档饭店或会议中心的土地，流转的主体（主要是企业）退出后，这部分土地将很难复垦为可耕地。

三是在土地流转过程中，个别地区存在着侵害农民合法权益的行为。农民的土地承包经营权是包括占有、使用、收益这三项权利在内的用益物权。在土地承包经营权流转中，农民是流转的主体。然而，从调研情况看，个别地区农民的流转主体地位往往受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。

四是如何对待农业产业化龙头企业到农村流转土地从事企业化经营问题。不可讳言，目前农业产业化龙头企业已经成为农村土地流转的最重要主体，很多地区也以在土地流转过程中引入多少企业为政绩。龙头企业流转土地，大都采取了“转租倒包”的方式，即一方面支付给农民高于一般水平的流转价格，另一方面在用工时首先满足转出土地的农民的要求，使转出土地的农民能够得到双重收益，从当前看，对农民是有利的，但这一比较普遍的做法和当前有关政策并不一致。中共中央2001年发布的第18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出，“工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和“四荒”资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。农业产业化经营应当是公司带动农户，而不是公司替代农户。企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。为稳定农业、稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。十七届三中全会通过的《决定》也指出，农村土地流转时，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”并没有把工商企业纳入鼓励流转范围。我个人的理解，这涉及到对我们农业现代化道路的理解，即我们究竟要以农户经营为基础（包括流转土地的大规模农户和保持原来经营规模的小农户），政府加强社会化服务体系建设，按照十七届三中全会《决定》的要求，“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”，还是在大城市郊区和经济较发达地区大量引入非农企业，即大资本进入农业领域，把农民变成雇工？我认为，从保护农民利益的角度看，当然应该是前者，而不是后者。因为，大资本进入农业领域后，可能会带来一系列问题，从长期看，会对农业的基础地位造成动摇。

四、对策建议

第一，农村土地承包经营权的流转，必须首先按照十七届三中全会的要求，把土地承包权保持稳定并长久不变落到实处。土地制度是农村土地承包经营权健康流转的前提，也是土地承包经营权流转市场发育的制度基础。要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。在实际工作中，要抓好农村土地承包经营权确权、登记、发证工作，为土地流转管理提供科学依据；要加大土地确权力度，明晰农村土地承包经营产权；加快推进农村土地登记，体现物权法定、登记公示的效能，完善农村土地承包合同书和农村土地承包经营权证书发放；依法明确农民的土地权益，明确农户的土地承包经营主体地位，严禁直接或间接剥夺农民土地承包权。承包土地在承包期内不得调整、收回，被依法征收、占用的，农民有权依法获得相应补偿。土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留。

第二，加强对土地流转的管理和服务。要以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序；以建立流转服务组织和网络为平台，逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场；以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解。

第三，建立健全土地流转纠纷解决机制。一是要建立矛盾预防机制。进一步完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做到先解决问题，再进行流转。二是要及时处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿，强迫流转等问题。三是完善土地承包经营权流转纠纷调解机制，加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁，维护农民的土地承包经营权正当权益，促进土地健康流转。

第四，积极探索发展土地股份合作社，促进土地承包经营权在农民合作的基础上进行流转。实践证明，农民以土地承包经营权作价出资入股农民专业合作社，发展多样化的联合与合作，能有效地把土地集中起来、连片开发，是把农业生产要素合理地整合起来的较好方式。土地股份合作社有利于降低土地承包经营权流转风险、保障农民土地承包经营权权益、进一步推进了农业规模经营和现代农业发展。但对于土地承包经营权入股合作社可能诱发的问题与产生的隐患，还应该引起重视并及早防范，在法规和政策文件中做出规定和说明。