依法有序推进是村级区划调整的根本思路。村级区划调整是一项立足当前、着眼长远的工作，也是一项“牵一发而动全身”的工作，必须做到积极稳妥，循序渐进。村级行政区划调整必须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《国务院关于行政区划管理的规定》的精神办理。要把村级区划调整作为有效实施村民自治的一条重要途径，将政府指导与村民自决统一起来，贯彻村民治村、依法治村的基本精神，不搞“两张皮”。长沙市的村级区划调整，在经过调查研究形成初步方案后，严格要求依法依程序进行，做到每一个步骤、每一个程序、每一项决定都有法律法规和政策依据。一般都要经过以下几个步骤：乡镇党委、政府将村级行政区划调整方案提交全体村民会议或村民代表大会讨论表决，形成决议；全体村民会议或村民代表会议对资产融合的方式形成决议；全体村民会议或村民代表会议表决同意向乡镇政府提出报告；乡镇政府讨论决定后，向区、县（市）人民政府呈报请示；区、县（市）人民政府委托民政局考察论证后审批；乡镇党委、政府主持召开新村成立大会。同时注重研究和妥善处理区划调整过程中出现的新情况新问题，注意稳定政策，把改革的力度与群众可承受的程度统一起来，对涉及到农民利益的土地承包政策、拆迁补偿政策等，在区划调整前制订的，都要按原来的政策足额兑现，落实到位，决不能失信于群众。

因地制宜操作是村级区划调整的关键环节。农村地域广阔，情况千差万别。在推进区划调整过程中，我们一定要注重调查研究，从实际情况出发，因地制宜，一村一策，分类指导。在实际操作中要顺应经济社会发展需要，坚持“该调整到哪一步，就推进到那一步”，坚持“成熟一个，推进一个”，既要避免因区划调整滞后而制约发展，也要避免“揠苗助长”，盲目求大。要在充分考虑各方面意见的基础上，从当地的实情和今后的发展出发，合理确定区划调整方案。尤其是对资产和债务的清理与化解，要弄清原因，科学研究分配和化解措施，不能急于求成，盲目赶进度。凡是清产核资工作未完成的村，合并工作必须延缓；对不良债务多，债务悬殊大的村，要采取措施化解债务，将债务额度压到与合并村相近程度后再并；对于一时不能化解债务的村不要急于合并；对条件已经成熟的村，要经过合法程序批准并村。村级区划调整的目的是要实现村与村之间的优势互补，促进生产要素有针对性地集中，实施资源的最佳配置，形成规模效益，增强发展后劲。因此，村级区划调整一定要有利于并村后的发展，有利于资源的合理利用，有利于人民生活水平的提高。在具体调整过程中，要立足形成新的经济增长点，既充分发挥中心村的辐射带动作用，又要考虑合并乡村间的优势互补性和干部群众的接受程度，真正做到优势互补、共同发展、共同富裕。太平镇2001年将原来的20个村合并为6个村，花炮产业得到长足发展，花炮加工企业由原来的30家发展到92家，镇财政收入由并村前的2048万元增加到3404万元。

 积极稳妥并保持工作连续性是村级区划调整的重要前提。村级规模调整有别于乡镇区划调整，它涉及村干部的去留、集体资产的使用和归属、农民居住地今后可能的搬迁，这都会影响或牵涉到农民的眼前利益，农民群众会更加关注。所以首要的是做好解惑释疑工作，用美好的前景、成功的典型来说服群众，教育群众，让农民群众高高兴兴、自觉主动地投入到村规模调整工作中去。绝不能因为我们工作的疏忽而得不到农民群众的拥护和支持，反而造成意见和矛盾。区划调整实际上也是一次人才资源的优化过程，并村后，新村要成立过渡时期的工委班子。为减少矛盾和不稳定因素，最好原各村的班子成员全部进入工委班子，待新村的工作已经初步磨合后，在村支两委换届时再确定职数，坚持标准，依法选举。同时，对退职和降职使用的村干部，要按照有关政策做好安置工作，使留者安心，退者顺心，真正达到思想融合、班子融合、资产融合、目标融合、制度融合的区划调整的目的。长沙市在村级区划调整中十分注重思想引导工作，并村方案既考虑经济因素又考虑社会因素，广泛听取群众意见，充分尊重村民意愿，一次性通过率达到90%以上，100%的村支两委退职村干部退有所养，至今没有发生一起因撤并村而上访的事件。

三、村级区划调整后要进一步巩固成果推动发展

改革是为了发展。村级区划调整后，必须进一步加强农村基层组织建设，发掘资源优势，大力发展经济，实现农业发展、农民富裕和农村稳定。

强化融合意识，巩固发展村级区划调整成果。村级区划调整不仅要“调”，而且要“整”，也就是融合，并且重在“融合”。“调”是短期的，“融合”是长期的，而且要不断深化融合。一是谨慎处理村级财务，实现并村并财。并财才能并心。村级财务既是老百姓关注的焦点，也是撤并村要解决的重大课题。如果处理不妥，容易在群众与群众之间、群众与村级组织之间发生矛盾纠纷，给农村的改革、发展和稳定带来长期的隐患。并村前要认真组织清产核资，防止集体资产流失；并村时对各村财务进行冻结，坚决杜绝私分、滥发、挪用、侵吞等现象；并村后要迅速移交财务，建立新账，实行村级财务公开，接受群众监督。二是实施资源整合，实现优势互补。要着眼于新建制下资源的整合，重新规划了生产布局，因地制宜，扬长避短，变区域比较优势、资源比较优势为发展优势。高坪乡将原46个村合并为17个村后，充分发挥地域资源和人文资源优势，发展集体经济，全乡加工企业由并村前的20家发展到60余家，平均每个村有4家企业落户，既解决了富余劳动力的出路，也增加了村级经济收入。三是加大村落文化建设，实现心理认同。要打破地域观念，以乡村学校和乡镇企业等为依托，加大文化设施投入，加强文化阵地建设，为重组和提升村落文化打下基础，增强村民对新建制村的认同感。浏阳市大围山是国家自然保护区和国家森林公园，该镇泥坞村等新建制村把开发人文、自然景观等旅游资源与村落文化建设有机结合，实现了村落文化与景区知名度、美誉度的共同提升。

加强基层组织建设，增强村级组织战斗力。一是积极探索以村党组织为核心的村级组织建设。对于党员人数在50人以下的村，仍设立村党支部；对于党员人数在50人以上，或党员人数不足50名，但村办企业、私营企业具备成立党支部条件，地域面积较大的村，可考虑设立村党总支；对于党员人数在100人以上，集体经济年纯收入在3－5万元以上，地域面积大，致富能人多的村，可考虑设立村党委，村党委受乡镇党委领导。二是做好新村的换届选举工作。换届选举是否顺利推进，事关村级区划调整工作的成败。新村组建两三个月后，必须适时举行村支两委换届选举，并尽可能实行村支书、村主任一肩挑，村支两委委员交叉任职。从长沙市的村支两委换届选举试点来看，90%的村能够实现村支书、村主任一肩挑，80%以上的村能够实行村支两委委员交叉任职。同时，建立并完善村级组织各项规章制度，规范村务运作，推进村民自治，保证农村民主选举、民主监督、民主决策落到实处。三是加强对村支两委干部的培养、选拔和培训。利用建制调整契机，整合人力资源，拓宽选人用人渠道，选好配强村党支部干部，优化村干部队伍结构。加强村支两委干部培训，着力解决村支两委文化程度偏低、政治素养不高等问题，不断提高村干部的整体素质。四是加强村级组织阵地建设。各村要按照“小村向大村聚集、强村带弱村”的原则，切实加强村级办公地点和办公设施建设，实行值班制度，以方便群众办事。

统筹城乡发展，实现农村新一轮的发展。一是统筹城乡规划。把乡村交通、文化等基础设施与城市建设统一规划，协同发展，实现城乡“区域相融、资源共享”，全面快速推进城乡一体化建设进程。科学规划调整后的村内功能布局，超前安排村区范围内的通讯、电力、供水和生活污水、垃圾处理等公共设施建设，实行集约投入，实现资源高效利用，着力把合并后的村建设成为现代化的新型中心村。规划部门和乡镇按照建设小康示范村的要求，帮助农民搞好建筑规划设计，创造面向未来的新型的标准住宅小区，把社会、经济、环境三效益有机地统一起来。二是加大对农村的投入。长沙市新增的教育、医疗、卫生、文化、体育等事业经费的70%都用于农村。在继续坚持国家和财政投资主渠道的前提下，以改革的手段来推动农村水利、道路等基础设施建设和公益事业的发展。引导村组自主投入建设村组公路和水利设施等，努力改善生存环境，提高生活质量。近3年来，长沙地方财政收入年均以31％的增速增长，财政用于新建、改建县乡公路的投入达36.5亿元，投入农村水利建设25.4亿元，投入小城镇建设75亿元。三是发展壮大农村经济。综合考虑当地资源、人才、资金、技术等因素，量力而行，民主决策选择项目建设。近郊农村可采取土地入股或出租的形式，集约安置用地建好物业出租或兴办收益稳定的集体企业，将土地资源优势转化为经济发展优势。纯农村要积极引导农民转变择业观念，加快农村劳动力的转移，不断发展和壮大劳务经济。尤其要通过盘活存量资产，规范、扶持、发展各类市场中介组织和经营服务实体，优化种养结构，发展特色特产经济。我市沿溪镇合并后的沙龙村建成了中南地区最大的无公害蔬菜实验示范基地，仅此一项村民年均增收近1000元。

（该文发表于2005年1月17日《瞭望》第3期）