近年来，在国家、自治区旅游局和市委市政府的正确领导下，经过全市旅游行业的共同努力，我市旅游市场秩序总体上呈现健康、良好、有序态势，旅游市场环境进一步优化，旅游接待量逐年稳步攀升，游客满意率一直保持在96％以上，旅游服务质量投诉比率逐年下降，旅游企业和从业人员的诚信守法意识和服务品质意识在逐步增强。

一、努力营造良好的市场环境

1、坚持开展“主题年”活动。2005年我市旅游行业开展了“质量效益年”活动，2006年开展了旅游“诚信年”活动，2007年开展了“品牌提升年”活动。通过“主题年”活动组织，突出了工作目标、强化了重点工作，形成统一的行业意志，发展了旅游大好形势。市场平稳有序，游客总量稳步增加，客源结构进一步优化，旅游产品整合有序，旅游绩效连年提升。旅游队伍建设进一步加强，如2006年度我市有2家国际社和2家国内社进入全国旅行社百强，获得全国模范导游称号1人、全国优秀导游4人。

2、不断规范和整治旅游市场秩序。我市于2002年成立“桂林市人民政府旅游市场整顿办公室”，至今仍不间断地开展着旅游市场规范和整治工作。组建了由旅游、工商、物价、交通、文化、公安等旅游相关职能部门组成的旅游综合执法大队，办公室设在旅游局内，由旅游质监所统一指挥和调度。综合执法大队成立以来共查处各类违法违规案件279起，有效解决了旅游市场环境中的一些重点问题、难点问题，对规范旅游经营和维护市场秩序发挥了积极作用。

3、不断健全日常监督管理机制。一是旅游质监所常年保持着对旅游市场监管的积极态势，随时掌握市场秩序动态，严格查处违法违规行为，近两年来共查处违规案件523起，为维护我市旅游市场正常秩序发挥了积极作用。二是旅游投诉中心实行24小时值班制度，保持了旅游处理投诉、提供咨询服务和求助渠道畅通。三是健全重大旅游投诉、安全事故及事件应急处理机制。由投诉中心统一负责发出指令，应急人员随时可以赶赴现场处理。四是我局在全国率先建立起了“旅游质量监督网”站，加强质量监督管理手段，扩展旅游质监领域。

4、首创旅游质监互动协作工作机制。一是旅游质监部门经常性深入企业，直接了解和勾通实际情况，及时掌握市场信息，寓服务于管理中。二是旅游质监所与全市各旅游专业协会签订互动协作联席会议决议书，充分发挥了行业协会规范市场的积极性和作用。三是与客源地城市旅游质监所开展互动协作活动，与南京、石家庄、太原、郑州、长沙、上海、杭州、无锡、苏州、重庆等9个主要客源地城市签订了《两地旅游城市质监互动协作备忘录》，为游客和旅游经营者解决了许多难以解决的实际问题，取得良好效果。

二、旅游市场存在的主要问题

由于各种综合性原因，桂林旅游在快速发展的同时,市场环境和秩序还存在着一些问题。

1、旅游市场环境有待强化治理。如漓江游览还存在“野船”、飞钩挂船和沿江乞讨问题，个别娱乐、餐饮和旅游消费场所出现欺客宰客问题，景区景点还有不少尾随兜售人员，火车站和市区繁华地带存在“野马”拉客现象等。

2、旅游经营秩序有待进一步规范。如旅游企业还存在承包挂靠、零负团费、低价竞争、虚假宣传问题，存在着佣金过高和操作不规范问题，存在着旅游购物和消费虚导问题。这些都直接影响了旅游品质和声誉。

3、导游队伍建设有待进一步加强。我市导游队伍人数多，素质参差不齐，导游的薪酬制度管理办法和教育培训制度还不够完善，影响了导游队伍的全面、健康发展。

三、存在问题的原因分析

旅游环境和市场出现的一些问题，原因是多方面的：

1、管理体制因素。作为综合性产业，有多个部门同时对旅游行业实施管理，而旅游主管部门所具有的行政执法依据和权限反而有限。

2、管理方式因素。在由计划经济向市场经济转型过程中，旅游业的一些管理模式和理念尚未“脱胎换骨”，影响了旅游业进一步发展。

3、历史发展因素。旅游业正处在快速发展阶段，由于法规建设相对滞后，必然会出现一些矛盾和问题，需要在发展中逐步解决。

4、全国大气候因素。我市旅游业发展不能离开全国旅游发展的大背景、大气候条件，一些问题的解决要与全国旅游行业共同努力。

5、旅游认识因素。在桂林地市合并后，旅游经济地位相对下降，人们对桂林旅游地位和作用认识有所不够，影响了旅游业的加快发展。

6、权益关系因素。旅游市场出现的一些问题，与有关单位、部门的权力利益制衡以及国家、集体和个人利益之间矛盾交织有一定的关系。

四、解决问题的一些建议

化解和减少旅游市场中的不利因素，营造桂林旅游发展的良好、和谐和稳定的外部环境，建立规范、有序和公平的内部环境，需要合理规划、有效管理和优化配置资源。

1、强化政府对发展旅游业的主导作用。各级政府要进一步强互发展旅游业的认识、态度和决心，将发展旅游提升到重要的工作位置，引导全社会形成积极发展旅游业的共识。通过强化引导、整顿和规范旅游市场秩序的有力措施，促进旅游业健康、稳定、快速发展。对发展旅游业进行有效的引导，对无证经营旅游和扰乱旅游市场秩序行为要进行坚决打击，对旅游行业经营秩序要进行有力的规范。通过探索和建立长效制度和机制，使旅游业步入良性发展轨道。

2、有效整合各种行政和行业管理资源。积极整合全市相关行政管理资源和行政手段，对旅游市场进行综合整治和规范。旅游和各有关部门相互协调配合，共同为旅游营造良好环境服务。积极与客源地城市开展市场信息共享、质监执法互动，积极开展深度区域合作。充分发挥行业协会的协调作用，真正起到行业和企业的经营自律作用。要通过整合各种行政和行业管理资源，制定和落实行之有效的制度和机制，不断规范经营行为。

3、大力提升服务质量和建设旅游品牌。桂林旅游作为一个整体的品牌在全国乃至世界都有知名度，但在旅游品牌系列建设和营销方面，要做的工作还有很多。要通过品牌建设，提升旅游发展质量，优化旅游市场环境。建设旅游品牌系列，要有培育和扶持的倾斜政策，如在制定旅游企业考核指标时，除了效益指标外，还应重视质量指标、创新指标和品牌指标，鼓励和引导旅游企业创造品牌、营销品牌、维护品牌。

4、有序放宽旅行社总量控制政策。据调查，全市近百家旅行社其中营业部和承包挂靠独立经营的部门约600多个。过去，我们一直控制旅行社的数量，但在监督上又难以制止承包挂靠行为，低价竞争、服务质量不高现象时有出现。今后可以考虑放宽旅行社控制做法，使沉在“水底”的经营者浮出“水面”，变间接管理为直接管理，使那些靠承包挂靠过日子的旅行社失去经济来源。同时，有利于旅行社的日常监督和管理，有利于推行《旅行社服务标准》和《旅行社标准合同》，促进旅行社优胜劣汰，有效治理“零负团费”现象。

5、建立合理公平的导游管理机制和制度。目前，导游只能从“加点”和购物中获取报酬，收入与工作水平和服务质量挂不上钩，有些导游还要向旅行社交人头费。在潜规则的作用下，组团社、地接社、景点和购物点、导游形成一种恶性循环的利益链条。加强合理公平机制和制度建设，维护导游合法权益已是一个急迫解决的问题。要探索建立科学的导游管理和使用关系，强化导游管理服务中心的职能建设，加强导游公司的模式创新。建立合理的导游人员薪酬机制，完善导游社会保障制度。积极推行《导游员服务标准》，建立《导游员服务品质档案》，进一步完善导游诚信服务奖惩制度，推进星级导游员评选工作，将导游等级和星级评定与导游的服务品质联系起来。要加强导游的培训工作，提高导游的政治和业务素质。

6、规范旅游企业服务标准和服务合同。制订和强力推行旅游行业服务质量标准。除旅行社推行、饭店和景区外，所有的旅游接待单位都应统一制定的服务标准和规范，根据标准加强对相关经营者的经营行为、环境、安全和服务质量进行严格监管。大力推行旅游诚信经营和优质服务评估制度，加强旅游大产业的服务品质。大力推行规范合同管理，规范旅游企业之间的经营行为合同，进一步明确权利、义务和责任，明确利益分配，避免或减少经济纠纷。

7、充分发挥旅游协会和各专业协会的作用。通过旅游专业协会推进旅游行业的品质指标和诚信评定标准的实施，建立旅游企业品质和诚信档案。规范旅游企业之间的经济利益分配，建立和完善合理公开的经济利益分配制度。逐步建立和完善符合国家规定的旅行社标准的台帐、统计和财务制度，引导旅行社与景点及购物消费场所建立合理的佣金管理制度。完善各旅游协会和旅游质所的互动协作联席会议机制，维护旅游企业的整体利益和形象。

8、加强推进旅游征信制度和公共信息服务。以政府为主导，建立公共征信机构，增强旅游咨询服务中心征信功能，建立具有旅游业特点的征信制度。不断完善信息发布和信息传递机制，将旅游业信用、品质信息向社会公开，加大信息对称度和扩展信息渠道，逐步解决旅游信息不对称的问题。建立旅游质量监督管理网，增强旅监所的监督和服务能力、延长监督和服务时间、扩展监督渠道和空间、增加监督和服务手段。