二十一世纪的世界——中国篇

（一百五十八）

中国经济社会的五年规划（11·9）

笔者按：对于以行政为主导、以及奉行政策干预的社会来讲，政策固然需要趋于行政化、社会化，但是，基于商品经济及其经济社会所需要的计划经济也好、市场经济也好的实际，与行政化和社会化政策相适应、相配套的产业化、市场化的政策统筹，也必然不可或缺。因为，不仅是行政化、社会化与产业化、市场化本身，存在相应的政策需求，而且二者的行政化与社会化，以及产业化与市场化之间，也同样存在相应的政策需求。只不过这些需求，存在其经济社会组织的、政府性质的和企业性质的区别与差异而已。

附原文：

国家规划与政府报告年度评述（第十一期）

（2016-2017）

区域协调发展重在政策统筹

我国是一个以行政为主导的国家，其行政的政策法规作用，实质与法律法治作用并驾齐驱。尤其是在新时代的我国经济社会建设方面，以雄安、自贸区等为代表的新区域发展布局等，正在考验着我国经济社会区域协调发展的深度融合、系统统筹的发展新格局。这种发展新格局，不仅表现在各级行政区划党政体系的级别层次“块”的政策、从制定到实施的政策协调和统筹上，更表现在其党政几套班子及政府行政部门“条”的政策、从制定到实施的政策协调和统筹上。其中，各条块各自及之间的、广泛而系统的政策协调和统筹，就成为考验推动区域协调发展社会性与历史性成效的重中之重。

首先，是区域政策的系统统筹。

除了我国党政政策、法律制度等上层建筑领域的国家重器之外，在我们所讲求的经济社会里，其中的金融政策等国家经济重器的中央事权与区域经济产业化、市场化发展的政策统筹，是笔者在此所要着墨的重点。因为，以货币政策及财政政策当局领衔的、包括“三会”（笔者注：如今的证监会、银保监会“两会”－下同）在内的金融政策监管为辅翼的金融政策，实际已经从以前的所谓“跑部钱进”的政策制定及实施“现实”中，有了充分的诠释。尤其是在当今及未来日益讲求金融化、证券化的市场及社会环境下，区域经济社会发展的政策协调、统筹，无论是从中央、省市这一主要为政策制定层面来讲，还是从地市、县市及乡镇、乡村这一主要政策实施层面来讲，都将面临严峻的系统性政策统筹的挑战。

同时，区域经济社会发展政策的、包括政策协调在内的政策统筹，最大的挑战，还包括随着这样或那样的“新区”建立、建设及发展——当然还包括诸多面向行政等社会体制改革，所导致的因行政管辖权所形成的系统性的政策协调、统筹，也迫在眉睫——这还不包括以前“固有”的行政区划间，因历史、地理或人文等根深蒂固的社会原因，所导致的区域经济社会发展的政策协调——当然也包括其政策统筹。

其次，是行业政策的系统统筹。

同样，除了我国党政政策、法律制度等上层建筑领域的国家重器之外，在我们所讲求的经济社会里，金融政策等国家经济重器的中央事权与区域经济产业化、市场化发展的政策制定及实施，也深刻地影响着我国各行业政策的系统性协调、统筹——当然也包括行业本身的政策制定、实施。因为，如果说上述的以货币政策及财政政策当局领衔、包括“三会”在内的金融政策监管为辅翼的金融政策，是我国金融政策中央事权对区域经济社会的产生重要的政策影响的话，那么，这些金融及投资政策，透过国家行业主管部门——其中也包括国资及其央企、国企——的投资运营等“支持”，同样也对我国整个行业结构，从产业、到市场等建设发展，产生着重大的政策影响，并也因此产生交叉或交互于行政、行业及市场之间的政策协调及统筹。

由此可知，基于我国行业间的政策统筹——包括政策协调，从中央层次的大部制、大监管到部际联席会议等常态化或临时性的政策制定、实施架构，再到已有的政治体制的几套班子、以及以国资为主的资本投资体系等，都应当能够从我国的纲领性政策中，找到其各项具体政策协调及政策统筹的政策制定、实施指南。否则，我国经济社会所需要的行业政策，再叠加区域政策等政策的错位、“复权”等政策失当，将会大大增加中国经济社会发展所承受的政策成本等问题，并严重损害政策本身的公信力、影响力等。

第三，是条、块政策的系统统筹。

综上可知，为配合我国经济社会的结构性建设发展政策的制定、实施及其协调、统筹，以便以或更有利、有力于推动从中央到地方，以及各系统行业的协调发展，其更为重要的保证我国经济社会区域协调发展的政策保障，其实并不主要在于政策制定、实施的各级及各行业的行政主管及经济主管部门，而是制定、实施这些政策的各级及各行业的行政主管及经济主管部门，能否形成长效且责权利明晰的、能够产生主动且有效地进行政策协调与统筹的政策管理机制。

比如这其中所交织的行业部门责任、区域行政权益等，所产生的政策交叉或叠加作用。其中最为典型的，莫过于我国在金融领域的财政、货币及金融监管政策，对各行业、各级实体经济领域或区域的产业政策，是否会产生政策倍增或对冲等正反两方面作用等，就早已经成为我国市场及经济社会协调发展所面临的重要体制改革问题。

这样的问题，已经不是我国改革开放之后所出现的问题，其实早在改革开放之前，就已经存在、且比较严重。只是在我国经济社会的市场化程度已经有所显现，信息技术所支持的电子政务等技术手段日益广泛应用，以及新的人文史观、社会现实等发展，能否从积极方面，去解决上述的种种政策协调、统筹，对我国区域发展的深重影响，那就要看我们的政策制定的政策智慧，以及其政策实施的执行力了。

正如我国决策层所强调的五大政策关系（整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系）和五大政策支柱（宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底）那样，政策协调及统筹——尤其是政策统筹，实际上是在考验着政策制定、实施的专业化和职业化水准。更具体的讲，就是在考验我国政策法规出台“表演”的党政与行政执政、执法部门，以及与之相适应的立法、司法部门，其自身的执政、执法及立法、司法水平，以及更为根本的、相应的社会体制的改革及其建立健全。

因此，在“十三五”规划《推动区域协调发展》这篇里，无论其中的“深入实施区域发展总体战略”，还是其中的“推动京津冀协同发展”、“推进长江经济带发展”、“扶持特殊类型地区发展”和“拓展蓝色经济空间”等各章内容，都无一不在地考验着以行政为主导的中国，在其政策制定、实施中的政策协调及统筹的政策管理机制的客观性、系统性和科学性。

附件：国家“十三五”规划纲要章目

第一篇　指导思想、主要目标和发展理念

第二篇　实施创新驱动发展战略

第三篇　构建发展新体制

第四篇　推进农业现代化

第五篇　优化现代产业体系

第六篇　拓展网络经济空间

第七篇　构筑现代基础设施网络

第八篇　推进新型城镇化

第九篇　推动区域协调发展

第十篇　加快改善生态环境

第十一篇　构建全方位开放新格局

第十二篇　深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展

第十三篇　全力实施脱贫攻坚

第十四篇　提升全民教育和健康水平

第十五篇　提高民生保障水平

第十六篇　加强社会主义精神文明建设

第十七篇　加强和创新社会治理

第十八篇　加强社会主义民主法治建设

第十九篇　统筹经济建设和国防建设

第二十篇　强化规划实施保障