二十一世纪的世界——中国篇

（一百四十九）

中国经济社会的五年规划（10·20）

笔者按：从五年计划、到五年规划，这些计划或规划，其实不仅应当具有政策性的约束力、保证力，同样也应当具有法律性的约束力、保证力。只是其从政策到法律的约束力、保证力，如何在相应的社会体制及其改革开放中，进行结构性、系统性的创新建设和发展，恐怕仍需在有关从中短期、到中长期的规划制定和实施过程中，群策群力、精益求精呢！

附原文：

国家规划与政府报告年度评述（第十期）

（2015-2016）

国家及政府规划的政策基础

国家“十三五”规划最后一篇——第二十篇《强化规划实施保障》，依例阐明了规划的实施保证。当期以“发挥党的领导核心作用”和“形成规划实施合力”两个章节，来阐述这方面主要内容。在本篇，笔者则从民意基础、法制基础和施政基础这三个方面，来谈有关国家及政府中长期规划的政策制定及实施。

首先，是规划政策制定、实施所需要的民意基础。笔者自“十一五”初始撰写本系列文章时，就分“国策”、“地方策”和“民策”这几个角度，去阐述五年规划这样的中长期国家及政府规划的系统性社会影响，并在某些篇章中进行了一定的比较性阐述。而这样的比较性阐述，恰恰是有关国家及政府中长期规划、在阶段性实施进程中所极其需要的、社会互动的重要组成部分。这部分内容，实际就包括了本文最后一个问题所谈的、五个方面的多数问题。

这个问题，那就是围绕以国家及政府五年规划为中心的、包括地方政府的“块”和行政部门的“条”这样或那样的中长期国家及政府规划，所形成的、从规划审议通过到实施监督的互动。如此，才能把国家及政府的中长期战略发展规划，与社会及市场的中短期现实生产、生活需求所存在的问题，系统地结合起来，并进一步或不断地融入于有关规划的制定、实施的调整或协调之中。

其次，是规划政策制定、实施所需要的法律基础。除不可抗力或重大国际政治、经济形势的变幻等冲击外，对于中长期国家及政府规划来讲，其实施进程或过程中最大的挑战，其实并不是规划本身制定、实施的与否，而是在规划制定和实施进程或过程中，重大或主要的规划政策执行当局的人事变动。因此，每当规划通过央地“两会”审议、通过之时，是否能够就此基于其立法机关的权力，而提供具有法律效力的法律文件，以对规划政策形成及其执行，具有比较严肃的法律约束力呢？同时，这样的立法程序和文件，是否又能够成为立法机关，进行包括立法在内的、执法和司法监督的重要法律依据呢……

最后，是规划政策制定、实施所需要的施政基础。时至今时，以五年规划为代表的、我国中长期规划的制定程序，已经由执政党的规划建议、到政府的规划制定，再到“两会”及人大的审议、通过，再由政府行政主导性地给予实施，并因此比较完整地形成了体制性的规划制定规范。只是就规划的实施——甚至也包括一定的制定——程序而言，则仍然存在具有积极意义的协调发展空间。这其中包括：一是反映在行政化的施政体制中党政“班长”的人事变动和施政倾向等方面，对规划实施的关键性影响；二是反映在党政机关、行政机关+立法机关、执法机关等方面，对规划实施的组织性影响；三是反映在规划从制定、到实施进程或过程方面，对有关具有中国特色的行政条块之间的体制性影响；四是反映在从中央到地方的、各级行政机关方面，对规划制定、实施的区域性影响；五是反映在更为复杂的官方机构与包括企业、个人在内的各类社会组织方面，对规划具体、终端落实及反馈的社会性及市场化影响。

上述五方面的有关规划的协调工作，每一个方面其实都是任重道远、极其浩繁的。规则在制定、实施进程或过程的协调，虽然可以说构成了“十三五”五大发展理念中“协调发展”的重要内容，但也因此在实际工作中面临巨大的挑战。这种挑战，甚至超过了规划制定、实施的本身，也恰恰因此而成为了我国自规划制定和实施中引发的结构性体制改革的重点和难点问题。

附件：国家“十三五”规划参考目录

“十三五”规划建议章目

一、全面建成小康社会决胜阶段的形势和指导思想

二、“十三五”时期经济社会发展的主要目标和基本理念

三、坚持创新发展，着力提高发展质量和效益

四、坚持协调发展，着力形成平衡发展结构

五、坚持绿色发展，着力改善生态环境

六、坚持开放发展，着力实现合作共赢

七、坚持共享发展，着力增进人民福祉

八、加强和改善党的领导，为实现“十三五”规划提供坚强保证

“十三五”规划纲要章目

第一篇　指导思想、主要目标和发展理念

第二篇　实施创新驱动发展战略

第三篇　构建发展新体制

第四篇　推进农业现代化

第五篇　优化现代产业体系

第六篇　拓展网络经济空间

第七篇　构筑现代基础设施网络

第八篇　推进新型城镇化

第九篇　推动区域协调发展

第十篇　加快改善生态环境

第十一篇　构建全方位开放新格局

第十二篇　深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展

第十三篇　全力实施脱贫攻坚

第十四篇　提升全民教育和健康水平

第十五篇　提高民生保障水平

第十六篇　加强社会主义精神文明建设

第十七篇　加强和创新社会治理

第十八篇　加强社会主义民主法治建设

第十九篇　统筹经济建设和国防建设

第二十篇　强化规划实施保障