国外农村小规模学校的发展策略及政策启示

赵 丹，曾 新

（1.西北农林科技大学 人文学院，陕西杨凌 712100；

2.华中师范大学 教育学院，湖北武汉 430079）

［摘要］ 农村小规模学校是为适应偏远农村适龄学生人数少的 客 观情况 而 设置的规模较小的学校。在全球范围内，农村小规模学校的重要作用是不可忽视的，纵览各国农村教育发展的实践经验，它们均采取促进小规模学校发展的政策措施，主要包括：保留偏远地区的农村小规模学校；增加经费投入，提高办学效益；以多项措施促进教育质量提高；创新办学模式，建立学校联合体。

      农村小规模学校（small rural school）是适应偏远农村适龄学生人数较少的客观情况而设置的规模较小的学校，具体的学校规模（学生人数）因不同国家或地区而有所差异。

      小规模学校在中国的称谓等同于教学点或者村小。近年来，效率优先和学校规模化办学的导向日益影响到义务教育的发展，小规模学校被视为“不具规模效益、教育质量低下”的办学模式。因此，在学校布局调整过程中，大量小规模学校被关闭或合并，面临尴尬的处境。

      近几年，由于大量教学点被撤并，偏远学生上学远、上学难问题凸显，暂时保留的教学点也面临生存困境，办学条件极其落后。社会各界开始关注教学点的发展，我国教育部《关于做好农村义务教育学校布局专项规划制定工作的通知》也指出：“科学布局学校，保障学生就近入学，提高村小和教学点办学质量。”对于教学点问题，必须摒弃效率至上的教育价值观，适当保留并加强其建设，从而进一步推进教育公平。

从世界各国的农村教育发展来看，小规模学校同样大量存在于农村地区，无论是发达国家还是发展中国家，小规模学校都为偏远地区的儿童提供最便利的教育服务，是不可替代的教育组织形式。基于对小规模学校价值的肯定，各国政府从本国农村教育的实际出发，积极探索多种策略加强其建设，满足偏远农村社区居民的教育需求，这为我国农村小规模学校的发展提供了借鉴。

      一、保留偏远小规模学校，扩大受教育机会

      合理保留小规模学校是各国政府普遍采取的教育政策，其目的在于扩大教育机会。在制定决策过程中，各国政府从多方面论证保留小规模学校的必要性，主要包括：学校所在地的适龄人口数量很少；农村人口自然增长率低以及农村人口外流；村庄地理位置偏远、隔离程度很高；自然地理环境恶劣；文化或社会经济的客观条件限制学生不能进入大规模学校就读；偏远农村居民经济贫困、出行交通不便；游牧民族的特殊生活方式及居住特点是一种永久的存在；教师资源短缺；“学校布局须邻近学生家庭所在地”是一项基本的教育政策；在偏远乡村及孤立的社区，小规模学校是惟一能够满足当地居民教育需求的办学形式；为所有儿童提供教育机会，依赖于小规模学校的长期存在；一些国家由于历史、政治、道德或宗教方面的特殊原因，需要对偏远村庄实施特殊优惠政策。在论证保留小规模学校必要性的基础上，此项教育决策在实践中被落实，农村小规模学校的数量及比例有力地证明了这一点。2005年全球约有30%的儿童在小规模学校就读，小规模学校为普及基础教育做出了巨大贡献。具体来说，发达国家美国境内很多州和地区的人口密度较低，各州政府为满足偏远儿童的教育需求，保留了大量小规模学校。2002 年美国全国学区总数为 15563个，小规模学区①为4 641 个，占总数的 29.82%。欧洲国家如英国、法国、荷兰等很多国家的复式小规模学校比例都在 20%以上。南太平洋地区的澳大利亚地广人稀，1990年全国有34%的学校为少于 100人的小规模复式学校，为偏远地区儿童服务。拉丁美洲的智利，全国小学校为8727所，农村小学数量占53%，其中有47%的学校为一师一校且全部为复式学校

。亚洲发展中国家更是如此，2005年印度有78%的学校为小规模复式学校，1998年秘鲁的复式小规模学校比例高达 78%。总之，各国政府主要从本国农村地区的客观实际出发，

认为小规模学校是适应这类地区的最佳教育模式，将其作为一种重要的办学形式在本国推广并长期鼓励其发展，为扩大教育机会做出一切可能性的努力。

      二、增加资金投入，努力提高办学效益

      世界各国农村小规模学校均或多或少地面临着资金短缺的问题。其中，发达国家虽然教育经费相对充裕，但小规模学校的资金供给方式与其他大规模学校无异，并没有因为其自身的落后面貌而得到政府的特殊资助，反而处于边缘地位；而发展中国家小规模学校在办学经费方面更是困难重重，教育资源极其匮乏。基于此，各国逐渐将小规模学校的教育资源供给问题提上议程，重新评估小规模学校的资金需求项目，制定学校发展的长期投资规划。同时，很多发展中国家针对教育资源的短缺状况，努力探索提高小规模学校办学效益的新途径。

第一，评估资金需求项目，制定教育经费投入的长期规划。长期以来，各国评估学校办学效益的标准主要以“生均经费”为主。但是，小规模学校的生均经费通常高于其他大规模学校，这也往往成为小规模学校被撤销的依据。为保证小规模学校长远发展，各国将经济成本和社会成本综合纳入评估小规模学校资金需求的指标，具体包括：1）经济成本：专门用于复式教学所需的费用、教育投入（教室、可移动的教学设备、其他小型设备、教具储备箱等）、学校办学成本和循环成本（教学资源和教师补贴等），在此基础上依据教育投资主体（中央/地方政府、家庭、NGO 以及国际援助）对办学经费进行统计分析；2）社会成本：偏远农村学生的交通成本、社区居民对建立和保留学校的舆论压力、偏远儿童因上学路远而丧失的教育机会等。以评估结果作为长期投资规划的标准，给予小规模学校特殊的资金支持，已成为各国农村义务教育的一项重要政策。

第二，在资源有限的情况下，努力提高办学效益。在教育资源的供给有限，特别是在很多发展中国家，当地农村小规模学校面临着严重的经费困难，且在短期内无法彻底克服的前提下，整合教育资源、提高办学效益成为各国小规模学校发展的重要策略。典型的经验来自马来西亚，该国教育部为小规模学校设计了一门“教学策略课程”，一方面为教师讲授小班教学和复式教学方法，另一方面向教师传授如何发掘当地资源，引领学生自制低成本的教学材料来辅助教学。教学材料的原材料取自农村自然生长的植物、动物、矿产、工业废弃物以及家用废弃物。教学材料制作过程简单、成本低廉，教师、学生和社区居民都可参与其中。制作完成后，教师和学生在教学过程中直接使用，简便易行，不产生额外的使用成本。该策略一方面能够节省教育资源，另一方面能够提高学生的创新能力，加强学校与社区居民的合作与互动，极大地促进了小规模学校教育效益的提高。

       三、多项措施提高教育质量，促进小规模学校长足发展

      义务教育阶段，“教学”是学校发展的最重要的工作，各国政府以“教育质量”为核心，采取多项措施促进小规模学校教育质量提高。

第一，变革教学方式。小规模学校在教学组织形式上具有特殊性，比如学生数量很少，而且不同国家、不同地域及不同学校的学校规模和班级规模均不固定。因此，小班教学、

复式教学是各国小规模学校长期采用的教学方式。在此基础上，各国教育决策者抓住小规模学校教学过程的细节，从教学方法、教学主体、教学评价等多个方面提出相应策略。典型的经验来自埃塞俄比亚，该国小规模学校采用多种教学方

法，包括以教师主导的全班教学、教师引导下的小组教学、学生自学、小助手协助教学等，并根据不同科目、学生特点及教学时间而合理地应用。其成功经验也同时被推广到其他发展中国家。拉美国家如哥伦比亚、危地马拉和智利等国也取得了很大进展，他们引入了“自学/小组学习、同年级学生合作学习、室内/室外学习活动、减少大规模学生授课”

等措施。同时，注重调动学生、社区居民在教学活动中的参与性，让学生学习本土化课程如社区地理、农业日历、口述史等。在此基础上，学校制定出更有针对性的教学计划

，并提供相应的教学资源，促进教学效果的提高。

第二，加强教师供给和培训。首先，在教师供给方面，采取优惠政策吸引优秀教师。由于偏远地区工作条件相对落后，额外补贴对教师的影响非常显著，因此，除基本工资外，

各国政府还为教师提供特殊津贴，主要有住房津贴、教师承担管理等其他非教学工作的津贴、免费在学校住宿、偏远地区工作特殊津贴、赠予等。此外，澳大利亚、法国等国家为小规模学校教师提供有限晋升的机会；玻利维亚等国要求新入职的年轻教师必须先到小规模学校工作 4-5 年，之后可以通过一门综合考试而转入大规模学校任教。韩国政府则侧重派遣一对夫妻到偏远山区任教，给予他们财政上的优厚补贴，以保持教师队伍的稳定性。其次，加强教师培训，如印度政府启动专门针对小规模学校教师的培训计划，培训内容涉及小规模学校的教学和管理等，类型分为职前培训和在职培训。其中，职前培训侧重基础知识，包括语言、人文社会环境、宗教、身体素质等，促使教师学习一般的教育理论；在职培训侧重培训复式教学理论、方法和相关技术，以及管理复式班的技能技巧等。上述措施都为改善小规模学校的师资水平、提高教育质量发挥了重要作用。

第三，应用远程教育技术。作为新型教育技术的远程教育技术应用，是各国针对农村小规模学校地理位置偏远、师资短缺的客观情况而实施的教学策略之一。远程教育通过网络媒介和电教设备向学生提供优质的教学资源，有助于培养学生的自学能力和合作学习的能力。如澳大利亚是在推行农村远程教育技术方面最为成功的国家之一。该国农村地区应用远程教育技术主要经历了 4 个阶段：传统书信往来、电话传真设备、太阳能通信设备和卫星传输、太阳能供电的便携式电脑应用。之后，一些发展中国家也开始学习并引入远程教育技术。如越南政府引入低成本的太阳能驱动无线传输设备，为偏远山区的大多数小规模学校提供远程教育平台，促进其教育质量的提高。上述国家的发展经验可以总结为以下几点：第一，解决教育过程的本质问题。远程教育最本质的目的在于促进小规模学校的教学质量。远程教育实施过程中，学生能够与教师形成同步互动，也可以通过媒介与同年级学生沟通交流，达到了良好的教学效果，体现了教育技术应用的积极作用。第二，与时俱进，不断更新技术。

澳大利亚政府充分利用每个阶段科技进步取得的成果，将新的科技成果应用到教育技术领域，并得到了实践检验。第三，注意教育成本的节约。澳大利亚是最早发明太阳光能并将其转化为生产力的国家，其初衷便是将作为人类免费资源的太阳光转化为电能，为人类的生产生活服务。同样，太阳光能技术应用到远程教育领域的一个重要目的是节省教育成本。在条件允许的前提下，教育成本的控制和节约始终是一个不变的原则。

      四、创新办学模式，建立学校联合体

      基于学校网络合作（School Netwotk Collaboration）

的理念，一些国家创新办学模式，将偏远地区一定范围内的农村小规模学校建立成联合体，使教育资源在各学校间得到共享。学校联合体是由邻近村庄的若干所小规模学校和一所大规模学校或中心学校组成，联合体内设有一个中心委员会（通常设在中心学校），负责管理各学校事务。其核心作用是通过建立学校间的网络合作关系，使小规模学校能够得到帮助和支持，享受到优质教育资源。教育资源共享的内容主要包括：第一，教育管理。中心委员会在财务、行政等方面对各个学校进行协调管理，尤其关注小规模学校的办

学状况，这大大减轻了小规模学校教师的工作负担，而且专业管理人员也提高了工作效率和水平。第二，教师资源。各学校之间的教师可以交互为其他学校进行授课，中心学校的优秀教师通过定期去小规模学校服务，或者利用远程教育技术进行授课。第三，教学设备和技术。中心学校的教学设备如实验仪器、图书室、微机室、操场、小型剧院等，都向小规模学校的学生开放。此外，中心学校与小规模学校建立远程教育网，使教师远程授课以及中心委员会远程监督办学成为可能。学校联合体的概念和相关措施逐渐在世界各国得到应用和推广，如英国、挪威和尼泊尔等国的经验较为丰富，各具特色。

其一，公平的理念。学校联合体策略的提出是基于“学校网络合作”的理念，目的是通过合作促发展。对于小规模学校来说，它从更深层的意义上体现了公平的理念。该项措施的实施有力地克服了小规模学校一直面临的教育资源短缺的困境，通过资源共享，其教育质量能够获得很大提升，偏远儿童能够接受高质量的基础教育，享受教育公平。

其二，将教育目的放在首位。学校联合体包括财政、管理、教学设备和技术等方面的“联合”，各国在实施学校联合体项目过程中，以“教育目的”为核心。联合体内的中心委员会或校长主要是通过组织、监督等协调职能，发挥对教育教学的促进作用，一切活动以提高教育质量为核心。

其三，因地制宜，从本国实际出发。如英国侧重财务管理和教师资源的“联合”，挪威注重管理和教学活动的联合，尼泊尔建立“学校群”并与当地农村社区结合。可见，

不同国家都是基于本国农村教育发展的实际问题而做出相应的策略选择。

      五、对我国农村教学点发展的政策启示

      世界各国农村小规模学校的发展经验表明，各国都在肯定农村小规模学校重要作用的同时，将合理保留小规模学校作为一项教育政策加以贯彻实施，并从宏观政策、规范学校布局规划、经费保障、教育质量提升、教育技术等多方面促进小规模学校的发展，以此扩大教育的覆盖范围并促进教育机会均等。我国农村教学点一直是农村教育发展中的重要办学形式。 2010 年我国农村教学点数量为65447 个，占全国农村小学数量的 31.03%，且绝大多数教学点布局于中西部偏远农村。从教学点的数量和布局看，它对于偏远地区的教育普及至关重要。但是，自 2000 年以来，我国农村实施新一轮的学校布局调整政策，一些地方政府采取盲目撤并教学点的做法，导致其面临生存和发展困境。 从 2000 年到2010 年，我国县域教学点由 2001 年的 113656 个减少到 2010年的66736个，减少了41.28％。同时，规模化办学、节省教育管理成本的政策导向，导致暂存的教学点经费短缺，办学条件和师资水平非常落后。在整个农村义务教育学校中，教学点可以说处于最薄弱的环节，也不利于义务教育的均衡发展。由此，我国教育决策者应对农村教学点的发展给予更多的关注和支持。

      首先，教育决策者应转变教育价值观，正确看待教学点的积极作用。在学校布局调整过程中，地方政府应坚持公平优先、兼顾效率的教育价值观。对于偏远地区交通不便的教学点，应采取长期保留的政策；对于交通相对便利的地区，应在配套措施（校车服务、寄宿学校能够满足学生需要等 ）有保障的前提下 ，逐步撤销重复布局的部分教学点。

同时，在教学点布局规划的决策中，应广泛听取学生及其长的意见，保障各方群体的利益。

      其次，完善投资管理体制，保证教学点拥有充足的办学经费。长期以来，教学点的财权和事权均隶属于中心学校，在县域内教育资源短缺的情况下，中心学校利用其管理上的优势获得更多的资源，导致教学点发展滞后。由此，县域财政应成立专门的教学点工作办公室，预算并拨付教学点专项经费。同时，相关教育管理人员应全面了解情况，对教学点校舍修缮、实验器材、体育器材等方面的资金需求给与保障。

      再次，均衡配置教学点教师资源。教学点教师年龄老化、学历低、知识结构陈旧等问题一直是困扰教学点发展的难点。因此，地方政府应努力探索均衡教学点教师资源的有效途径。比如，应改变过去单纯依据生师比招聘教师的做法，应以班级为单位为教学点配备教师资源；实施优惠政策吸引优秀年轻教师到教学点工作，包括岗位津贴、住房补贴

、职级晋升优先等；促进县域内农村教师的校际流动，让优秀教师定期到教学点任教、教学点教师到中心学校学习，形成教师资源共享机制，提高教学点教学质量。

      总之，全球范围内的农村小规模学校都具有其重要的作用和不可替代性。它的存在和发展并非与教育规模效益相矛盾，我们对小规模学校的定位应跳出规模经济理论视角，从教育公平的角度赋予其价值。面对当前农村教学点的发展困境，我国各级政府应给予更多关注和政策上的回应，通过财政支持、管理模式创新及师资均衡配置等手段加强教学点的建设，并以此推进义务教育均衡发展的进程。

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