财经周评（13-25）：“39号文”之争：反思城建投融资改革

“39号文”之争：反思城建投融资改革

2013年04月02日羊城晚报    

□彭澎

　　广州“39号文”风波沸沸扬扬，但舆论多聚焦于政务公开或改革透明度，对实质性的投融资改革似乎着墨不多。

　　“39号文”全称是《城市建设投融资体制改革方案》。一份推动改革的文件却遭到前所未有的质疑，可能让当初的改革推动者也没想到。据称方案宗旨是“为破解城市发展难题，创新城市建设投融资体制，加快宜居城市的建设步伐”，政府通过注入资产、授予专营权以及由投资主体参与土地开发的方式，设立七个国有投融资集团，即城投集团、水投集团、交投集团等。

　　严格来说，这样一个改革计划在全国各大城市中没有什么特别之处。据我所知，上海、重庆、武汉等的做法也大同小异，只是有的城市走得更远，把这些“投融资平台”证券化了，成为上市公司。广州似乎还没走到那个阶段，更谈不上特别成功。

　　实际上，在调研中，我发现目前我国城市基础设施建设有两种模式：一种是广州等城市普遍采取的投融资平台模式；另一种是佛山等城市的公开招投标模式。与广州不同，佛山是以“城市经营”的理念，把城市资源按性质界定为“城市可经营性项目”，如城市基础设施、交通、环保、供水、供电、供气、垃圾处理设施、主要标的冠名权以及各种产业等；“城市非经营性项目”，如河道治理、城市防灾体系、消防、公安、水利等公益事业；“城市准经营性项目”，如机场、轨道交通、自来水管网、污水管网、体育场馆、教育、科技、文化、卫生等。对这三种项目，明确政府、市场、投资者的职责，划清“边界”。凡是可以让市场经营的，就每年举办一次公开招投标，无论海内外、国有民营外资都可参与。这种模式也没有全部将基础设施等“公共物品”都交给社会来运作。

　　不少媒体质疑广州“39号文”将城市资源“私相授受”给政府的“亲生仔”来经营。其实，即使在西方发达国家，有的“公共物品”也是由国有企业经营的。这里实际涉及几个问题：一是效率与效益的关系。一般来讲民营企业更讲求效益，可能在节约资金方面有优势，但国有企业可能在执行政府指令方面更有效率，尤其是“亚运工程”一类项目。二是公开与腐败问题。通常民营企业参与就意味着要招投标，项目的监督相对公开，国有企业一旦“指定式”下达任务，就有这次批评者担忧的“私相授受”问题。不过也要看到，“指定任务”固然可能产生腐败，但招投标中也存在“围标”、贿赂评标人等情况。三是专业化与规模化问题。一般来讲，长期从事某一行业的国有企业更具专业化、规模化优势，政府也可以长期投资培育，但只要转变观念，培育民营企业同样可行。问题是，一些国有企业已经存在并从事相关产业多年，这就涉及如何改革的问题了。“39号文”恰恰就是这样一个改革方案。

　　因此，把争论导向基础设施及其他“公共物品”的改革方向才是正事，希望“胡子事件”只是一个开端……

　　（作者是省体制改革研究会副会长）