问政风暴（12-129）：新塘拆分是个案还是试点？

彭澎接受《南方日报》采访

题外话：新塘由8年前“五镇合并”到现在“一分为三”，确有其社会管理需要等实际困难，但与近年“扩权强镇”、“简政强镇”的路径完全相反。于是，必须关注的是：这是一个个案特例还是类似特大镇的改革试点？如是后者，那么仅广州市20个特大镇是否将步其后尘，全省又有多少特大镇会以此为借口？

大新塘裂变

广东最大中心镇将一分为三

南方日报2012-10-17

有广东最大中心镇之称的增城市新塘镇，在五镇合并时隔8年后，迈出了“三分天下”的步伐。

记者昨日获悉，广东省民政厅已经批复同意增城市增设仙村镇和永宁街道办事处，将新塘镇划分为新塘镇、仙村镇、永宁街道办事处三个行政区，其中新塘镇户籍人口12.8万人，仙村镇户籍人口4.56万人。这也迈出了广州新一轮镇街行政区划的第一步。

专家认为，新塘区划调整的分与合，均是区域经济社会发展到一定阶段的内在要求，但是社会管理问题的迎刃而解，未来重点仍在转型升级和社会管理创新上。

新塘镇分拆出仙村镇、永宁街

8年前，增城市东南部的仙村、永和、宁西、沙埔等4个镇一起并入新塘镇，大新塘的版图由此猛增至251平方公里，囊括了16个居委会和71条行政村，人口逾70万，其中户籍人口22万，外来人口50多万。新塘也由此一跃成为全省面积最大的中心镇，在全省10大经济强镇中位列第七。

按照此前广东省的考评体系（依据常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标考评），新塘镇被划分为特大镇。新塘被纳入全国经济发达镇行政管理体制改革试点乡镇。

如今，大新塘将成为历史。记者昨日在增城人大、新塘镇的官方网站上看到，增城市人大常委会最近通过了两项决议决定。

其中提到，根据《广东省民政厅关于同意增城市增设仙村镇和永宁街道办事处的批复》（粤民区〔2012〕32号），将新塘镇划分为新塘镇、仙村镇、永宁街道办事处三个行政区，其中新塘镇户籍人口12.8万人，仙村镇户籍人口4.56万人。按照规定，新塘镇人民代表大会代表名额重新确定为125名，仙村镇人民代表大会代表名额确定为71名。

增城市第十四届人大常委会第16次会议还决定，恢复仙村镇人民代表大会，并顺延依法召开仙村镇第十四届人民代表大会。

碧桂园凤凰城划归永宁街管辖

实际上，新塘镇的区划调整酝酿已久。

今年2月，增城市委十二届二次全会上，增城市有关负责人提出：构建新塘城区、永宁片区、仙村片区管理架构，拟将新塘镇重新一分为三，在保留新塘镇的同时，计划将原永和、宁西合并为永宁街，仙村重新升格为一个镇。整合配备社会服务管理资源，推动资源下沉、重心下移，延伸服务管理职能，形成市镇合力服务管理、群众就近受益的网格化社会服务管理局面。

在今年的新塘镇政府工作报告中，推进新塘行政区划调整被写入了十件民生实事之列。

据悉，此次新塘镇行政区划调整将按照“有利于优化资源配置，有利于促进经济社会更好更快发展，有利于加强社会服务管理，有利于保持社会稳定”等基本原则进行，在大新塘的辖区内增设永宁街和仙村镇。由此，广州市民非常熟悉的碧桂园凤凰城社区今后将不再隶属于新塘镇范围，而是将划归永宁街管辖范围。

记者了解到，从今年3月份以后，增城市有关方面就已先期启动了这项工作，按照拆分后的行政区划，向仙村、永宁配置派驻了相应的干部队伍，开展工作。

◎新塘镇行政区划调整具体划分范围

新塘镇的永和社区、宁西社区、凤凰城社区、凤馨苑社区、荔湖城社区、南香山社区、叶岭村、公安村、翟洞村、塔岗村、萎元村、简村、章陂村、陂头村、白水村、九如村、冯村、中元村、石迳村、斯文村、路边村、下元村、郭村、湖中村、湖东村、百湖村、岗丰村、长岗村将整体划出；同时将南安村、白江村被凤凰城征用的土地，白江村、群星村、新何村被广州东部交通枢纽中心征用的土地，和塘美村、上邵村、白石村、巷口村、长巷村、上岭村被（增城经济技术）开发区征用的土地划出，设立永宁街道办事处；

新塘镇的仙村第一社区、仙村第二社区、下基村、沙角村、深涌村、十字滘村、沙头村、西南村、上境村、下境村、巷头村、仙联村、竹园村、潮山村、蓝山村、基岗村、沙滘村、碧潭村、岳湖村将被划出，设置仙村镇。

焦点

1

合并8年为何又分家？

经济、人口相当于地级市，但管理权限只有科级

新塘的分与合背后，究竟铺陈着怎样的逻辑思路？

有专家向记者分析，区划调整的分与合，均是新塘经济社会发展到一定阶段的内在要求。

在2004年上一轮新塘行政区划调整前，新塘镇的牛仔服装产业、摩托车整车及零部件产业都已成行成市，成为远近闻名的支柱产业。整个增城主要的工商制造业都集中在新塘镇境内，新塘创造的产值和利税约占整个增城的近半壁江山。相对而言，与新塘相邻的沙埔、永和、宁西、仙村等4个乡镇，经济发展水平则相对较为滞后。

为打破旧有的行政区域分隔，利用和发挥新塘镇工商业相对发达的产业优势，辐射和带动周边地区实现共同发展，增城在2004年启动新塘行政区划大调整，将沙埔、永和、宁西、仙村等4个乡镇一并并入新塘，5镇合一，成立了总面积超过251平方公里的大新塘。

8年时间，大新塘地区的经济总量、区域平衡发展大步迈进，国家级增城经济技术开发区更是在新塘、永和、宁西等区域崛起，广州东部交通枢纽中心落子此处。

然而，社会管理的问题也在高速发展中逐渐凸显，也对该区域的发展带来了一定的制约。

增城市政府党组成员、新塘镇党委书记李能坚在广州市委十届三次全会上接受采访时有过这样的描述：新塘是特大镇，流动人口是七八十万人，产值超千亿。但目前城市不像城市，农村不像农村，有点不伦不类，存在城市病、又有农村的脏乱差，要走新型城市化道路确实是个课题。

省体制改革研究会副会长、广州市社科院高级研究员彭澎指出，新塘镇的经济总量、人口规模相当于内地一个地级市，但管理权限只是一个科级，镇一级的编制限制了行政力量，也由此带来了社会管理的一系列问题。

他说，新塘镇一分为三，确实可以在一定程度上解决行政管理资源较为窘迫的现状，加强管理的力量。

2

为何不升级而选择分拆？

简政放权仍然是未来改革的核心关键词

有不少专家指出，尽管新塘镇的区划调整在一定程度上可以加强社会管理的力量，但是总体而言，社会管理问题的迎刃而解，重点仍在转型升级和社会管理创新上。

彭澎说，对于像新塘这样的特大镇管理有着两种截然不同的思路，一是将其升格、赋予县级管理权限，另外便是像新塘一样拆分管理，究竟哪种思路的效果更好，目前还需要在实践中探索。

他认为，简政放权仍然是未来改革的核心关键词。

也就是说，调动社会组织积极性，让其“主动”参与社会管理活动，政府层面根据不同群体、不同需求制定相应政策，同时引导社会资源进入相关领域增强管理，通过社会组织提升社会管理与服务水平。

暨南大学管理学院教授胡刚说，此前，外来工不能享受同等公共服务的问题凸显，也由此带来了珠三角等地的社会管理问题。在区划调整之外，区域的发展还需要整合配备社会服务管理资源，推动社会建设由管理到服务的转变。

3

对镇街行政区划调整有何影响？

未必采用合并，也可能采用拆分方式

伴随着新塘区划调整方案获批，广州镇街行政区划的调整迈出了第一步，可以预见，未来将有不少镇街将加入行政区划调整的行列。

广州在《中共广州市委、广州市人民政府关于推进城乡一体工程的实施意见》中明确提出，将结合各镇街的资源禀赋和发展现状，探索开展镇街行政区划调整。

广州市发改委体改处、法规处相关负责人此前对媒体称，镇街区划调整未必是采用合并的方式，也可能采用拆分的方式，“比如从化有的镇太大，可能就会切割”。

据了解，目前，广州市拥有江高镇、太和镇、新塘镇等近20个特大镇。

彭澎说，有些镇街管辖地域太广，确实可以考虑拆分，但是对于专业镇不能简单地人为割裂，还是要从实际出发，科学合理地评估调整的效果。

胡刚也表示，行政区划调整最好能够和经济功能区结合起来，不要错开，主体功能的发展目标尽可能保持一致。“像此前广州火车站这样的功能区出现多个区划交叉管理，由此也出现了一系列的社会管理问题。”

南方日报记者郑佳欣