问政风暴（12-127）：新塘合也对，分也对？

彭澎接受《南方都市报》采访

题外话：增城新塘由原来“五合一”转化为“一分三”，其中的依据可能要进一步说明。如果简单说当初合是对的，现在分也是对的，可能难以服众。毕竟近年来，镇级改革的方向是“简政强镇”或“扩权强镇”，但现在却走出一条“分拆+各自为镇”。虽说大部制式的合并是主流，但小政府与多政府是否特例呢？

增城新塘“一分为三”仙村镇今日挂牌

2012年10月17日 南方都市报

昨天，仙村镇的客运摩的司机制服上还印着“新塘”的字眼。实习生黄宇飞南都记者 张志韬 摄

南都讯 今天，广东省最大的中心镇将一分为三！近日的增城市人大常委会会议上透露，广东省民政厅已批准将增城新塘划分为新塘镇、仙村镇、永宁街道办事处三个行政区。新成立的仙村镇今日将正式挂牌。

仙村镇今日将正式挂牌

近日的《增城日报》一则消息显示，10月11日召开的增城市第十四届人民代表大会常务委员会第16次会议上，“中共仙村镇党委”已向人大提交了《关于恢复仙村镇人民代表大会的申请》并获通过，仙村镇人民代表大会将恢复。

该会议同时透露，广东省民政厅已同意增城市增设仙村镇和永宁街道办事处，依据是批号为“粤民区〔2012〕32号”的《广东省民政厅关于同意增城市增设仙村镇和永宁街道办事处的批复》。记者虽未拿到该文件全文，但可以确认，新塘“一分为三”已获批，原新塘镇被划分为新塘镇、仙村镇、永宁街道办事处三个行政区。

据透露，新的新塘镇户籍人口12.8万人，仙村镇户籍人口4.56万人。两镇的人大代表名额也已确定，新塘镇为125名，仙村镇为71名。

新成立的仙村镇今日将正式挂牌。

大墩村仍属新塘管辖

根据今年5月举行的广州东部(增城)城市副中心规划咨询研讨会的设想，包含新塘、永宁街、仙村镇在内的大新塘地区将来的发展方向就是濒临东江的“东江新区”。与以荔城、增江为主体的城市副中心核心区，以中新、朱村为组团的东部山水新城区，以三个山区镇为主体的“北部生态区”承担起增城城市建设中的一个核心、三大功能区任务。

据悉，新成立的永宁街由于包括了凤凰城等住户数十万的超大型社区和增城经济技术开发区的部分土地在内，此外由于规划中的城市轨道交通和广深的铁路都位于该辖区，今后水陆通衢的广州东部交通枢纽也将位于永宁街道内。由于增城经济技术开发区这一国家级开发区所处土地将分属永宁街、新塘镇(划分后)，目前永宁街也正筹划依托开发区的经济辐射力打造一座宜居、宜业的商住新城区，其街道办暂位于永宁街的原永和镇政府内；而仙村镇由于具备大量的土地存量，将为整个大新塘区域的发展提供充足土地资源，其镇政府设在上境村。

至于划分后的新塘镇，仍将保有国家级增城经济技术开发区的部分，包含大墩村在内的行政村、居仍将由该镇管辖，其镇政府设在新塘公园。

永宁承继了新塘镇大部分土地、人口

2004年永和、宁西两镇并入了新塘镇，八年后以原两镇土地为基本架构的永宁街道将重新划分出来。记者昨日从筹划挂牌成立中的永宁街道办获悉，新近从大新塘剥离出来的永宁街道面积将达104平方公里，户籍人口达7.8万。由于辖区拥有诸多大型楼盘，基础设施，常住人口数量也将颇为庞大。

据目前新塘永宁片区管委会(街道办挂牌的前身)相关负责人介绍，原本计划于今日(17日)进行的挂牌仪式因故推迟，但街道的辖区已经明确。“永宁街道成立后，应该是承继了大新塘镇的大部分土地、人口，如何依托经济技术开发区这一经济引擎更好的加强城区建设，建设一个新的宜居城区将成为街道办的工作重点。”

试点两年后，“简政强镇”为何走“拆分”路？

拆分前的新塘镇包括16个居委会和71条行政村，总面积251.51平方公里，总人口超70万，外来人口是户籍人口的两倍多。增城新塘的流动人口管理、社会服务管理近年来现捉襟见肘之态，被广东、广州多位官员及专家称为“小马拉大车”。在2010年广东省富县强镇事权改革工作现场会上，经济实力位列广东省“十强镇”的新塘被列为“经济发达镇行政管理体制改革试点”之一。

为何“简政强镇”试点两年后仍走了“拆分”的路子？是否以合并、大部制为主的改革思路成效不大？南都记者就此采访多位专家。

而广州市在新塘镇行政区划调整方案文本中，将调整的基本原则表述为：有利于优化资源配置，有利于促进经济社会更好更快发展，有利于加强社会服务管理，有利于保持社会稳定。

有无必要拆分？人口压力大或可选择权力外放

国家行政学院教授汪玉凯认为，广东经济比较发达，一些乡镇规模很大，有几十万人口，承担了大量的公共服务，但配置的行政人员有限，资源也很少。一个是编制少，大量的是雇佣招聘来的人员，一个是乡镇财政大部分上缴，财政自主有限，这是“小马拉大车”的两个方面。拆分后，镇、街编制增多，每个镇街所辖面积小了，政府的公共服务更能延伸到各个领域，也能使城镇化水平提高、规划和管理得到加强，“从这个意义上讲，这是为了更好地强镇扩权，落实乡镇层面承担的责任”。

中山大学行政管理学系教授陈天祥认为，是出于人口太多、难以管理的考虑。广州市社科院研究员彭澎也认为是人口多而经济总量大带来的压力太大。

还有不少声音认为，人口和经济总量的压力并不是增加行政机构的理由。广东省社会科学院广东区域与企业竞争力研究中心主任丁力表示，经济总量大、人口多，需要靠政府权力下放、社会组织分权来解决，只将大镇化小，并不能从根本上解决问题，“广东省内，有南海狮山镇等例子在先，经济总量也非常大，而且也是由好几个镇合并而来，但并不一定管不了”。

国家行政学院教授许耀桐认为，即使需要管理较多流动人口，也无非是转化为社会管理，“机构还是那些机构，可以增加人手，而不至于拆分、增加行政单位”。他说，一个镇若真管不过来，可以考虑升格，而不是增加行政单位。

拆分代表新趋势？合并是趋势拆分是基于本地选择

汪玉凯表示，全国的趋势是合并镇、减少镇的数量，新塘拆分镇属个案，并不代表一种趋势，是基于本地实际的选择。

彭澎也认为，就广东全省来说，扩权强镇应是大方向，个别地区若有特殊情况可特殊处理，“不知道增城拆分大镇的初衷是什么，也许是有扩大城区的规划”。

拆分影响

“公共资源更易延伸至街区”

专家称分拆可缓解“小马拉大车”两头，但也要防止各自为政

这种分拆会给当地经济、社会带来怎样的影响？支持的专家均认为，可以缓解“小马拉大车”两头，一方面增加人手，一方面公共资源更容易延伸至区街。

彭澎认为，拆分大镇，有可能带来利益冲突、不平衡，“有可能新的镇、街会争项目、争税收，也可能出现重复建设、浪费资源现象”，今后要注重建立协调机制，防止各自为政。

陈天祥表示，这种拆分对当地经济或有负面影响，新塘镇一分为三，原有的地缘关系、人缘关系、业缘关系势必会被打散，重新整合需要磨合期，百姓需要时间去适应新的政府关系。拆拆分分可能在短时间内能使社会安定，长远看，从社会管理体制着手，抓住社会的矛盾根源，才能解决根本问题。

中山大学政治与公共管理学院副院长肖滨表示，将大镇一拆为三，与“简政强镇”、向下放权是不同的路，“换一种选择尝试，不是不可以，但这条路也有新的问题”，官员、公务员队伍扩大，管理机构变多，会使行政成本上升等。

新塘这八年

◎五镇合一

2004年，增城市将原来的16个镇(街)撤并为6镇3街道，将荔城、新塘、石滩、中新、派潭定为五大“卫星城镇”，重点推进大新塘、大荔城和大石滩三大中心城镇建设。规划中，大新塘镇由原来的新塘、永和、宁西、沙埔、仙村五镇合并而成，面积280平方公里，共有16个居委会和75个村委会，总人口391196人，其中常住户籍人口218283人。

◎一分为三

2012年2月，增城市委全会传出消息，拟将新塘镇重新一分为三，在保留新塘镇的同时，计划将原永和、宁西合并为永宁街，仙村重新升格为一个镇，以整合配备社会服务管理资源，推动资源下沉、重心下移、服务延伸。10月，增城市人大常委会透露，根据《广东省民政厅关于同意增城市增设仙村镇和永宁街道办事处的批复》(粤民区〔2012〕32号)，将新塘镇划分为新塘镇、仙村镇、永宁街道办事处三个行政区，其中新塘镇户籍人口12.8万人，仙村镇户籍人口4.56万人，永宁街7.8万户籍人口。

大新塘一分三示意图

将新塘镇的永和社区、宁西社区、凤凰城社区、凤馨苑社区、荔湖城社区、南香山社区、叶岭村、公安村、翟洞村、塔岗村、萎元村、简村、章陂村、陂头村、白水村、九如村、冯村、中元村、石迳村、斯文村、路边村、下元村、郭村、湖中村、湖东村、百湖村、岗丰村、长岗村整体划出，同时将新塘镇的南安村、白江村被凤凰城征用的土地，白江村、群星村、新何村被广州东部交通枢纽中心征用的土地，和塘美村、上邵村、白石村、巷口村、长巷村、上岭村被增城经济技术开发区征用的土地划出，设立永宁街道办事处

将新塘镇的仙村第一社区、仙村第二社区、下基村、沙角村、深涌村、十字滘村、沙头村、西南村、上境村、下境村、巷头村、仙联村、竹园村、潮山村、蓝山村、基岗村、沙滘村、碧潭村、岳湖村划出，设置仙村镇

新塘镇仍将保有国家级增城经济技术开发区的部分，包含大墩村在内的行政村

统筹：南都记者 李文

采写：南都记者李文 王道斌 吴瑶 见习记者 万蜜 实习生 张弛