谭浩俊

建立公共财政，是财政体制改革的基本目标。

尽管早在九十年代中期，很多地方就提出了要转变财政职能、改进财政管理方式，由“吃饭财政”向“公共财政”转变。但是，十多年过去了，不仅没有能够成功转变，反而职能更加模糊，公共财政的痕迹更不清晰了。经分析，主要有三大方面的因素：

首先，“吃饭财政”格局没有任何改变，严重制约着财政职能的转变。地方财政一个最鲜明的特征就是“吃饭财政”。所谓“吃饭财政”，就是财政资金在分配过程中，基本上都被用于财政供养人员的工资、奖金、福利以及政府机关的正常运转，用于事业发展、公共设施建设、社会保障等方面的比重很低、数量很少。即使以事业费、建设费等名义安排的资金，很多也被用于这些单位的人、车、会、费了。

分税制改革以来，尽管财政收入的增长速度很快，但是，由于政府机关、事业单位的收入增长速度更快，所以，“吃饭财政”的格局不仅没有随着财政收入的增长而改变，很多地方甚至连“吃饭财政”也难以维持了。在地方财政不能编制赤字财政的情况下，少数地方不得不通过负债来解决吃饭问题。所谓的“公共财政”，就成了安徒生童话，只是一个美丽的画饼而已，根本没有条件实施。因而，也直接影响了财政职能的转变。

第二，“土地财政”的兴起，在肢解财政职能的同时也严重阻碍了财政职能的转变。尽管多数地方的财政是“吃饭财政”，但是，地方政府并没有因此而消除政绩冲动，减轻财政负担。而是异化财政职能，通过“土地财政”开辟新的“战场”。

所谓“土地财政”，就是通过炒热房地产市场，达到政府生财、聚财的目的，为城市建设、形象工程建设、政绩工程建设等积累资金。据了解，北京、上海、重庆等一线城市，每年的土地收入都已达到财政收入的1/3左右，仅北京市今年的卖地收入就预计可以达到700亿元之巨（9月28日《第一财经日报》）。

“土地财政”的过度“兴旺”，在给地方政府带来“惊喜”的同时，也严重肢解了财政职能，弱化了财政的宏观调控职能，阻碍了财政职能的转变和作用的发挥。

第三，“风险财政”的广泛“推广，进一步加大了地方财政职能转变的难度。一极是“吃饭财政”的格局没有改变，一极是地方财政的风险不断加大。在很多地方，“风险财政”已经成为地方财政的另一个代名词。

据有关专家预测，到去年底，地方财政的隐形赤字已经超过了2万亿，且这是保守数据。今年以来，借着“保增长”的机会，地方政府更是大肆举债、大量融资，隐形赤字进一步扩大，预计隐形赤字将超过3万亿。按照目前的财政分配体制，地方财政留成收入也就在3万亿左右，那么，隐形赤字与地方一年的分成收入基本相当。如此巨额的隐形赤字，地方财政如何承受，又如何能够实现职能转变、建立公共财政呢？

值得注意的是，今年国家出台了允许地方政府发债的政策，但是，这项政策的实施效果并不明显，除了债券市场的运行效果不佳外，与地方政府对发债的热情不高也有密切的关系。因为，分配到地方的少量发债指标，与地方财政通过其他渠道获得的资金相比，实在太微不足道，很难吊起地方政府的胃口。

通过以上分析不难发现，要想实现财政职能的转变，建立公共财政，已经是一件十分困难的工作。如果不能有效改变这样的格局，将严重影响财政职能作用的发挥，影响财政职能的转变。更令笔者担心的是，由于地方财政负债累累、风险极大，将会进一步引发地方政府通过加重税负、炒热地产、增加负债的方式解决“暂时的困难”、“化解暂时的风险”，从而影响收入分配体制的改革、影响房地产市场的健康发展、影响税收征管秩序，给经济和社会发展带来极为不利的影响。