中国的行政区划比较混乱，“市”就存在省级市（直辖市）、副省级市、地级市、县级市若干种，反而不如古代稳定。而且，直辖市名义上是“省级”，却因为“副国家级干部”（政治局委员）出任直辖市市委书记，反而在各省、自治区之上。笔者建议颁布《行政区划管理法》，从而厘清地方行政区划。

    1、大区

   中国曾经在1949年以后相当长时间内实行过“大区”制度，今天的法国也是将若干个省化为“大区”，俄罗斯更是将全国划分为六七个“大区”。“大区”虽然不是一级行政机构，却可以在军事、教育、司法、金融方面起到重要作用，打破省级界限。我建议全国划分为东北（包括山东）、华北（包括河南）、东南、中南、西南、西北等6个大区，一方面这6个“大区”与“六大军区”保持一致，另一方面可以划分为“六大学区”、“六大巡最高法院巡回上诉区”、中国（人民）银行“六大分行管辖区”。之所以将山东省划归东北大区，就是因为山东在明朝与辽东属于统一个布政司，而且山东与辽东合在一起正好是北海舰队巡防区（北海舰队划归沈阳军区管辖），即北海舰队、东海舰队、南海舰队与东北大区、东南大区、中南大区正好吻合。与之相配套的就是北海舰队只保留辽宁省、山东省基地，从而华北大区不再保留海军基地。“六大学区”的设置，则意味着辖区内各国立大学的招生半数面向本“大区”半数面向全国，“名额制度”自动取消，也就避免了高校云集的直辖市用全国的教育资源“供养”本地。当然，对于少数民族地区、边疆地区、贫困地区的考生可以实行“加分”制度，从而适当予以照顾。

   2、省、自治区

   如果说“大区”并非真正意义上的一级行政区划，那么省、自治区则是地方最主要的行政区。全国划分为若干省，只有少数民族人数超过汉族人数的省级行政区才可以化为自治区，因此全国只需要保留内蒙古、西藏两个自治区，新疆、宁夏、广西在历史上本就是省，应当恢复为省。至于直辖市，鉴于“副省级城市”已经可以保证“计划单列”，因此应当予以限制甚至取消。我建议仅仅保留重庆、上海直辖市，而将北京市、天津市并入河北省，北京市作为河北省省会。鉴于上海市面积过小，可以将长江北岸的南通市划入上海市，必要时可以将浙江省舟山市划入上海市，从而建成“大上海”，还可以借助上海的实力推动这两地的发展。至于首都，笔者建议在南京市浦口区建设新的首都，该地区行政上隶属于南京市，业务上“高度自治”。这样一来，重庆市、上海市就具有与其他省份相提并论的地域优势，避免一个城市与一个省相提并论的尴尬。鉴于浦口与安徽省交界，反而具有美国哥伦比亚特区华盛顿的优势，必要时可以浦口区从江苏省分离出来建成单独的“首都特区”。

   3、较大的市、自治州

   传统“较大的市”和自治州都是由省、自治区管理，我则在接受“省管县”、“市管镇”的前提下，认为应当将部分“较大的市”升格为“副省级城市”，那些保留下来的“自治州”也应该升格为“副省级”，从而由所在省、自治区“代管”。这样一来较大的市、自治州就可以下辖若干县级单位，全面削减行政层次。以湖北省为例，只有武汉市、襄阳市可以成为“较大的市”，其他的“地级市”取消“代管”的县市变成“县级市”。副省级城市同样受到省、自治区“代管”，但具有较大的自治权。

   4、县、自治县、市、区

   县级单位本就包括县、自治县、市、区，这是最为稳定的一级单位。县级单位设为“县”，少数民族人口超过半数的县改为“自治县”，非农业人口超过三分之二多数的县改称市，较大的市所辖的城区改称为区。这样一来，县就成为稳定的地方辖区，“省管县”也就能够得以推广。较大的市比较少，从而避免城市通过“代管”县吸吮农村资源，而是逼迫各县自我发展。与“非农业人口”相匹配的，就是在城镇连续居住12个月且从事非农业生产，那么各县市必然面向农村剩余劳动力放开户籍，这也是美国城市化的经验。当然，美国更厉害的是按照地方人口成立新的州分配参众两院席位。

   5、乡、民族乡、镇、街道

   乡是最基层的行政单位，这也是中国人口急剧增长后不得已而为之的举措——一些人建议废除乡镇区划，却忽视了许多乡镇人口数十万已经是欧洲县级单位规模。少数民族超过半数的乡改为民族乡，非农业人口超过三分之二的乡改称镇，城区的镇改称街道。实行“市管镇”的结果，就是城市不再是密集的街道，而是东莞市那样十几个工业镇组成，从而避免超级城市出现，而是集镇密布。

   6、行政村、社区

   行政村和社区严格意义上不属于地方行政层次，但毕竟是最基层的行政区划，属于“居民自治”单位。行政村由若干个自然村组成，下辖若干村小组，实行“村民自治”制度。非农业人口超过三分之二的行政村改称社区，设置社区居民委员会，下辖若干居民小组。无论是村民还是居民，都按照实际居住满12个月计算，从而保证基层自治由实际居民组成而不是由名义居民组成。

   后面的话：全国试行从大区到社区6级行政层次，不过实际上只有4级属于实际行政实体。实行“大区”制，仅仅是出于军事、司法、教育、金融的需要，大区并不存在统一的组织结构，类似于古代的“监察区”。由于省、自治区对于较大的市和自治州只是“代管”，因此省、自治区能够单独组成公安部队、负责高等教育的权力同样授予较大的市、自治州。税收方面，国家税收、地方税收（省级单位、副省级单位）、基层税收（县级单位）实行“三级制度”，乡镇的税收由县级按照比例拨付（例如按照40%）。鉴于实行“市管镇”，因此镇上的各站所就具有法律赋予的相关管理权，从而普通公民不离开乡镇就可以办理结婚登记、人口登记、工商登记、入学登记、税务缴纳等事务，或者说乡镇各站所严格意义上属于“登记”部门而不是“审批”部门，“审批”权由国家立法授予县级单位或者省级（副省级）单位，并纳入行政复议、行政诉讼监督之下。

   如此一来中央国家机关也就无需太多部门，只需要处理国际事务与省际事务即可，例如外交、国防、司法、邮政、货币、金融、铁路、航空由中央“独占”，其他事物中央国家机关更多是“立法”事务。以教育为例，教育部4名副部长分别负责日常事务、立法事务、高等教育事务、科研事务；教育厅4名副厅长分别负责日常事务、立法事务、高等教育事务、基础教育事务；教育局4名副局长分别负责日常事务、立法事务、基础教育事务、学前教育事务。这也就意味着国立大学承担着科研事务，公立大学（省级、副省级政府拨款）承担着普通高等教育事务，公立中小学（县级政府拨款）承担着基础教育（12年义务教育）事务，学前教育（托儿所、幼儿园）则交给民营教育单位，县级教育局仅仅是“依法核准”。