加载中…
个人资料
  • 博客等级:
  • 博客积分:
  • 博客访问:
  • 关注人气:
  • 获赠金笔:0支
  • 赠出金笔:0支
  • 荣誉徽章:
正文 字体大小:

行政服务市场化——读《合同制治理》有感

(2012-12-03 08:46:57)
标签:

行政合同

市场服务

业务外包

机构改革

美国

分类: 随笔

    原约定周末去韶关云髻山看红叶,不料连续半个多月的秋雨(广东只有夏天与秋天)阻碍了行程,只好闲在家里看书。美国人菲利普·库珀教授的代表作《合同制治理——共管理者面临的挑战与机遇》,主要讲述政府把提供实物和服务的工作用合同外包出去以后,公众是否获益良多。作者没有拘泥于“国有化”与“私有化”,而是考虑如何保证国民通过政府合同外包获取最大利益,重心放在合同管理上。

    行政服务市场化,其实就是行政服务的“合同外包”,即政府通过与企业或个人签署行政合同,购买相应的商品与劳务。最典型的就是政府委托律师事务所提供法律帮助、委托研究所提供热点问题研究服务、向民营企业购买办公用品。在这里,政府向这些企业或个人支付价款,“购买”他们的商品或劳务(服务),一方面能够节省政府开支(不需要保留庞大的劳务部门或产业部门),另一方面能够在“招投标”中获取优质服务。行政服务市场化,对于发达国家而言早就说工业革命时期已经具有的“城南旧事”,而对于发展中国家尤其是中国而言则属于“新生事物”——既然公共服务由企业或个人提供更加优质廉价,那么政府就应该扮演“采购者”和“监督者”,而不再是包办一切的“万能提供者”。

   行政服务市场化,同样是遵守合同法,不过这些合同不再是普通的商业合同或劳动合同,而是属于行政合同,即合同“买家”(甲方)属于政府,该行为属于行政行为而不再是商业行为或普通民事行为,由行政法庭管辖而不是商业仲裁庭或民事法庭管辖。行政合同对于商家而言,意味着高风险与高收益——行政合同必然会预留给政府大量“霸王条款”,但是广阔的行政服务市场带来了相对稳定的需求。这方面,美国从独立战争时期即开始相关理论与实践,经过南北战争得以快速发展,在第一次世界大战尤其是“罗斯福新政”期间得以完善,而在第二次世界大战期间走向成熟。

   中国政府曾经是“包办一切”的“全能政府”,但是市场经济时代需要的是“有限政府”,所谓“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”,政府只需要提供市场无法提供的服务,而不是介入市场“与民争利”甚至利用权力攫取利益“权力寻租”。市场时代,需要政府充当“裁判员”,企业才是“运动员”。不过,政府必然需要自身服务或提供公共服务,那么就应该通过“行政合同”向企业购买“服务”。如果说商业合同由商家与商家签署,商家委托律师和会计师提供专业服务,那么行政合同则是政府与商家签署,政府自行提供法律与会计专业服务。

   政府的财政预算分成几个部分,其中一部分就是“购买”商品与劳务,例如采购电话、电脑、打印机、传真机、办公桌、办公椅、茶具、文件柜等实物,还可以向律师事务所、会计师事务所、大学研究所采购专业劳务。如果这些实物与劳务由政府自行提供,那么一方面必然导致行政编制膨胀从而导致机构臃肿,另一方面也不能保证这些政府部门能够提供比市场更优质廉价的商品与劳务。发达国家的方式是尽量将政府非行政性业务“外包”给市场,例如政府政府物业管理由物业公司负责,政府专业研究由大学研究所负责,政府企业管理由专家委员会负责,从而政府只需要起草合同、签署合同、监督合同履行、承担违约责任即可,甚至合同起草可以委托给律师事务所,合同审计可以委托给会计师事务所,主要风险都转给了专业机构。任何一个国家最优秀的律师、会计师、研究员基本都在企业而不是政府,因为企业能够“出价”更高。

   一旦政府不再介入集体市场,那么“权力寻租”也就逐渐受到遏制。以高速公路修建为例,政府可以委托代理公司帮助招投标,委托律师事务所监督招投标过程,委托会计师事务所审查工程成本,然后与出价和服务最均衡的商家承担高速公路修建任务,行政合同当然会约定最终价款不高于工程成本20%(即利润率不超过20%),商家还要承担至少20年的质量保证,商家将主要业务转包给他人则构成违约(合同终止且须支付20%的违约金)。如果存在腐败,那么招标代理公司、律师事务所、会计师事务所、商家都脱不了干系,列入政府“黑名单”则20年内不得参加政府招投标事务。政府存在“权力寻租”就只能是“选任”环节,而“选任”环节完全可以在大众传媒监督之下,即使是出于广告效应,这些参与企业也不得不“爱惜羽毛”。

    中国政府机构改革一支“雷声大雨点小”,主要原因就是政府功能定位不准,沉溺于“摸石头”的直接经验,忽视了“它山之石”的间接经验。新政府应当推动全国人民代表大会颁布《行政合同法》,明确行政合同的适用、内容、签署、履行、违约责任、法律责任,逐渐将政府非行政职能通过行政合同转给企业或个人,既能推动市场发展,又能将节省行政开支。我国的《精神卫生法》委托给某省卫生厅起草10多年才出台,如果是委托给大学法学院或大型律师事务所,那么不出半个月就可以起草完毕并附上每一条的解释说明。“第三方”代为起草做大的好处就是“利益回避”,起草人会从立法目的出发而不是部门利益出发。

   中国的行政服务还停留在封建时代,即使是国有企业也仅仅是“官办企业”,一小部门进入“官督商办”阶段,产生于工业革命时期的“职业经理人治理”对中国而言还是“遥远的事情”。“工欲善其事,必先利其器”,没有专业组织提供服务,只能是低劣的行政服务。

0

阅读 收藏 喜欢 打印举报/Report
  

新浪BLOG意见反馈留言板 欢迎批评指正

新浪简介 | About Sina | 广告服务 | 联系我们 | 招聘信息 | 网站律师 | SINA English | 产品答疑

新浪公司 版权所有