关于“皇族内阁”10

——清史札记之三十七

我楚狂人

三、执政方略1

我们现在来看看这个短命的皇族内阁的执政方略。应该说，皇族内阁确实在进行改革。其主要改革点大致上有这样几点，一是官制改革，二是财政制度改革，三是军制改革，四是教育制度改革，五是外交政策的改革。下面逐一简要叙述这几点。

其一，官制改革。这又分中枢和地方两部分。

中枢，主要是强调责任内阁的“责任”，以区别于旧制的军机处的咨询性质。

责任内阁是清廷对诸多繁杂的预备立宪事宜进行集中规划的总枢纽；是“专为指定全国行政方针，统一各部行政事务而设”的全国性行政中枢。从其运行来看，责任内阁刚一成立，就对其国务大臣的责任作了较为明确的规定，接着又对国务大臣的权限进行了统一的划归。内阁明确规定了各国务大臣皆应负同等责任，不得再如之前军机大臣那样，遇事则相互推卸，出了问题就将其责任归于君主，而是共同辅弼皇帝，担负责任。更为重要的是，内阁还规定，各大臣除了临时被清廷所派遣及奉旨请假外，都得按期到阁列议，以便尽快筹划预备立宪各项繁重的事宜。内阁立即对国务大臣的人事权限进行了划归。奕劻等国务大臣刚上任不久，便立即多次到内阁筹划增加人员，各自的权限和负责事项也逐步完善。为了明确国务大臣的权职，奕劻等要求拟订分权办事规则，将所有逐日应办之事分门别类的进行筹划。奕劻等对人事分权规则的具体事宜作了较为明确的规定。同时，奕劻在主持政事堂拟定的新章程中还提出，嗣后凡颁行各项法令，如国务大臣有不赞成者，仅允许不认署名，“否则即或请假出差，事后仍须补署”。一句话，就是要改变旧制军机处的互相推诿的陋习。

由于责任内阁的结构是过渡性的，为了立宪作准备的。为了完善内阁结构，奕劻等大臣便参照日本内阁附设法制、统计等局，从而拟定了内阁法制院官制，宣统三年（1911年）6月23日设置了隶属于内阁的法制院，以及内阁承宣厅、叙官、制诰、统计、印铸各局。并裁撤了旧有的宪政编查馆、吏部、中书科以及稽察钦奉上谕的事务处、批本处等机构。法制院成立后，奕劻又对法制院法律、法令等文件的拟定范围，以及查核范围进行了统一的规划。

责任内阁成立后，各国务大臣便紧接着筹设了一个统一性的中央办事机构，将政事堂作为内阁的专门议事场所。奕劻等阁臣对于内阁议事处地点的选定，曾进行了较为慎重的规划。内阁议事处成立后，内阁又在旧有的内阁处暂设了内阁收文处，将所有京外各衙门电咨的文件，进行了统一的汇归。如明确规定，凡是有关承宣厅及制诰局、叙官、统计、印铸各局的事项，自六月初一日起统归内阁收文处，凡关于法制专项则投交与法制院。

至于地方官制的改革，则是更加工程浩大。事实上，由于皇族内阁的短命，这一工程基本上只是一个计划，根本来不及实施。

为了加强对地方上的有效管理，责任内阁成立后，便紧接着对京外官制的改革进行了筹划，如筹设各省审判厅及审计处等机构。奕劻等阁臣议决，要求在颁行官制前后奏请发表行政审判院法，以重裁判法权。宣统三年（1911年）7月27日，内阁就“饬法制院赶紧核订”行政审判院法。宣统三年（1911年）8月23日，奕劻等阁臣又上奏清廷，要求各部应遵照修正后的清单于该年内如期颁布行政审判院法，并设立行政审判院，以重法制而谋统一。

此外，审计院也是内阁加强对地方上管理的重要事宜。作为专门掌管京外各衙门出入款项，核定、报销虚实的重要机构，审计院在加强地方经济管理方面起着重要的作用。为此，内阁奏称，必先厘定地方官制，裁汰府城首县，“以期官无冗滥，事无旷废”，在国务大臣的努力下，致使责任内阁夭折之前，审计院的规模已初具。

为了加强地方与中央的联系，奕劻等大臣还奏请将政治官报改为内阁官报，以便于中央之政策能及时知行于地方。奕劻等阁臣认为东西各国均以其官报为宣布法律、法令等文件之用，一切有关中央政府之规章条教，一旦拟定，皆于官报刊登，宣布于众。