诸如这样一副发生在现代文明社会的暴力执法图景，让所有的国人情何以堪：两名穿着城管制服的队员抓着一名身穿红色衣服的女性，穿着白色上衣制服的城管队员的右手刚好在女小贩的脖子后方位置，疑似是掐的动作……不远处，三四岁的女儿坐在三轮车上大哭……另一幅照片是女摊贩被反绑双手，女儿抱着妈妈哭泣！

   城管作为地方执法者，在执行任务过程中常常会卷入一些公众冲突事件。主要的任务就是驱赶街头无照商贩，以及检查各类许可证。一些处理轻微犯罪和无序状态的雇员。贯彻实施国家及城市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序。从城市设施角度切入公物，可能比较直观而容易理解。等等。

   针对我们国家一些像城管这样的执法机构或者管理机构强制性的限制人身自由执法时，必须保证未成年人不在现场，这也是为什么警方的很多抓捕行动都会选择在犯罪嫌疑人子女上学之后进行抓捕的原因，因为这样的执法行动很可能给未成年的心理造成恐慌，进而留下心理阴影。而在看到“广州海珠区城管队员与女小贩发生冲突”这般场景，还真有一种如坐针毡的感觉。

   或者说，在目前的制度设计下，摊贩的生存权与城管的执法权呈现“零和博弈”，让城管与小摊贩间产生“天生的矛盾”。“是恶法让好人相残”，有人一语道破城管与摊贩对抗的本质。在设计环节上，相关政策制度首先就假定摊贩是“坏孩子”，城管与摊贩之间的恶斗，很大程度就是这样的“制度紧张”造成的。由于缺少一个好制度，不管怎么做，城管执法都难以令人满意。城管制度不变，矛盾诱因不除，城管执法就只会游离于“文明与暴力”之间，找不到安身之处。

   而随着认识的深入，我们发现单纯的集中行政处罚权难以涵盖城市管理行政执法所需要的全部行政权，城市管理行政执法应当是包括了行政处罚权和一定程度的行政命令权，行政即时强制权，行政强制执行权甚至行政裁判权在内的行政权的集合。这些带有一定强制性的行政行为权，与传统理论上的警察权大致相当，也与前述公物警察权的综合性相契合。而正确认识公物警察权，是给城市管理行政执法以正确的定位，为其科学的配置职权的一个理论基础。

   在执法环节，我国立法先天不足，存在“部门立法”现象，即一部法律的立法(包括法律、法规、规章等)，往往是由相关部门牵头提出并负责起草完成，直到最后通过，很少经过充分的立法博弈。相对集中处罚和综合执法的做法，实际上是试图不经由法律修改程序，直接解决立法中存在的诸多冲突，纠正不科学立法。这种尝试有一定的现实上的积极意义，尤其是在持续的机构改革这一大的背景下；但是我们仍然认为，对此不应该给与过高的评价和期望。解决问题的根本之道，还是应当以科学的理论指导科学的立法，使科学的立法得到正确的执行。

   我国拟修改行政强制法规范城管执法行为。为保证行政处罚法规定的“相对集中行政处罚权”的落实，正在审议的行政强制法草案，规定了像城管这类行使“相对集中行政处罚权”的部门运用行政强制措施的权力。尽管将城管运用行政强制措施纳入行政强制法的规定，意味着城管的执法行为将必须接受行政强制法的规范。

城管执法一直面临法律缺失的尴尬窘境。行政处罚权的相对集中，不可避免地带来了城管执法机构权力过大和执法人员自由裁量余地过大的问题。尽快出台全国统一的城管法，既赋予城管必要的执法权限和保护手段，让城管执法拥有可靠的法律“后盾”，又明确城管部门的职责范围，让城管执法拥有明确的执法“边界”。

从创新社会管理的角度，城管执法的手段也需要进一步改进。城管执法要刚柔相济，既严格依法办事，也要讲求人性化执法，更多运用说服教育、奖励等柔性执法手段。城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性。尽管一部统一的城市管理法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但没有统一的城市管理法，势必会凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位，在现实中制造更多的矛盾。在加强和创新社会管理的新形势下，在推进依法治市、实行依法治国方略的背景下，制定一部全国统一的城市管理法势在必行，宜早不宜迟。

 因此，希望针对城管执法过程中对相对集中处罚权的实施仍然着眼于现实中的原因、执法主体的变更和执法权的再分配层面，而集中的对象——行政权本身缺乏深刻认识；而“城市管理领域”的范围界定大而无当，学力不足者很难一眼看出其中的规律性。若有成熟理论指导的情况下，在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的试点和推广，从而使公物执法权与相对集中行使行政处罚权走到一起，这一做法是有其客观合理性的。

   于2013年3月8日记，并于3月12日记作出修改

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新闻及图片回顾：一则关于“广州海珠区城管队员与女小贩发生冲突”的帖子频遭转发。消息称城管执法过程中遭女小贩辱骂，因此就掐住对方脖子意图将其放倒。不过，涉事城管中队的有关负责人却表示没有掐小贩脖子，只是采取了隔离控制措施。这样一副发生在现代文明社会的暴力执法图景，让所有的国人情何以堪：两名穿着城管制服的队员抓着一名身穿红色衣服的女性，穿着白色上衣制服的城管队员的右手刚好在女小贩的脖子后方位置，疑似是掐的动作……不远处，三四岁的女儿坐在三轮车上大哭……另一幅照片是女摊贩被反绑双手，女儿抱着妈妈哭泣！

（以上新闻及图片来源：南都网）

本文已经被“中国大学网”录用：城管掐女商贩执法吓哭孩子 突显我国立法先天不足