三类地区将编制区域规划

作者：肖金成
本文原载（《中国证劵报》,(京)2011年06月15日 ）

    日前，国家发改委刚刚发布我国首部全国性国土空间规划——《主体功能区规划》。随后的第二天，第四个国家级新区《西咸新区总体规划》又在国务院新闻办的发布会上宣布出炉。截至目前，全国已经出台了长三角、关中—天水、成渝、珠三角、北部湾、江苏沿海、辽宁沿海、皖江经济带、长吉图、黄三角、环鄱阳湖等11个区域规划。京津冀、内蒙古、新疆、西藏等区域规划也将在未来一段时期内陆续出台。

国家发改委国土开发与经济地区经济研究所所长、中国区域经济学会副理事长肖金成在接受中国证券报记者采访时表示，国家级重点发展地区、城市群地区与生态脆弱地区，都应编制区域规划。区域规划的首要作用是引导地方政府和企业发展方向。

　　三类地区应编制区域规划

　　中国证券报：刚刚出台的主体功能区规划与各个区域规划之间的关系是什么？

　　肖金成：全国性的空间规划，既可叫国土主体功能区规划，也可叫空间规划，区域性的空间规划，简称区域规划。二者不在一个层面，目标与范围均不相同，也不是简单的总分关系。

　　为什么要编这些规划呢？因为随着计划经济向市场经济的转型过渡，国民经济与社会发展规划的内容往往越来越偏向宏观，投资的主体也由以政府为主转向以企业为主，如果不辅之以相应的国土空间规划，往往很难操作。如何有效利用国土空间规划的作用，就是让地方政府和企业了解哪些区域应优先发展，发展什么，哪些区域应限制发展，限制什么，这是比较容易操作的东西。有了区域规划，地方政府才能减少盲目性和随意性，企业才能有规可循。

　　中国证券报：截至目前，国家已经出台了十几个区域规划，有关部门在编制区域规划的过程中，遵循的原则是什么？

　　肖金成：2005年，国务院在《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》就提出：“国家对经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、国家总体规划确定的重点开发或保护区域等，编制跨省（区、市）的区域规划。其主要内容是对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析，对区域内各类经济社会发展功能区进行划分，提出规划实施的保障措施等。”

　　国务院意见很明确，区域规划的重点最好是在省际交界地区，因为这些地区一般而言经济基础比较薄弱，行政区壁垒比较强。通过区域规划，提升基础设施建设水平，加快经济发展，可以强化区域内部合作，并且加强生态环境保护。但跨省区的规划比较复杂，意见也难以统一。

　　区域规划

　　约束作用是第一位

　　中国证券报：在区域规划总量上有没有一个既定目标？未来一共要编制多少区域规划呢？

　　肖金成：区域规划不会有一个具体的数量，原则上所有的涉及到重点发展地区、城市群地区与生态脆弱地区都要编制区域规划，因为未来要将以上这些地区的发展纳入到规划的指导之下。其次，规划的编制，要根据社会经济发展的需要，原则上讲，一个区域内只能有一个区域规划，到目前为止，区域规划在同一区域内还没有重叠的。

　　中国证券报：区域规划出台之后，如何落实一直是各方关注的问题，在规划编制之初是如何考虑的？

　　肖金成：我国的国土空间规划在编制之初，借鉴了很多日本方面的经验。日本大大小小的规划编制了很多，其目的有二：一是为了使国土开发更有计划性；二是为了加强生态环境的保护，我们编制规划的初衷也大体如此。

　　严格来说，区域规划是控制性规划，其主要目标是减少盲目性和随意性。因此，地方政府在发展过程中，只要是不违反规划就是贯彻了规划，当然，中央政府要加强相应的监督。

　　目前，有些地方认为，一旦区域规划获批，中央就会给一些资金、政策方面的支持，上马各种项目也会大开绿灯。实际上这里面的认识是有误区的，规划并不具备这种功能，正好相反，规划是规范和约束制计划，其约束作用恰恰是第一位的。