文/中道咨询

 

经过联合项目组的共同努力，某城投集团组织管控与薪酬绩效项目基本结束。在项目期间，笔者对城投集团的转型尤其是战略与管控转型进行了全方位的思考。

一、宏观环境研究

1、2010年国发19号文（国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，国发［2010］19号）根据债务将地方政府融资平台分为三类：

第一类：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司。此类平台今后不得再承担融资任务。

第二类：对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司。此类平台要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。

第三类：对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。此类平台要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

2、2012年年底，四部委联合发文再次整顿地方政府存在的违法违规融资行为，对融资平台注资行为、地方政府回购行为、地方政府担保承诺行为进行规范和管理。

463号文规定，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。463号文还收窄了融资平台的融资渠道，因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。限制了地方政府以回购方式举借政府性债务行为(BT)：除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。（对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，可在合理规范下使用BT模式）

3、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

支持非公有制企业通过参股、控股或并购多种形式参与国有企业的改制重组；推动民营企业引进国有资本或其他社会资本，优化产权结构；政府新投资项目要鼓励非国有资本参股。

“决定”同时指出，必须以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革，从而更好地适应市场化、国际化新形势。

国企市场定位：在提供公共服务方面作出更大贡献。内部管控与人力资源：协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；职业经理人制度；现代化薪酬体系；人员晋升与淘汰机制；市场化选聘；长效激励约束机制。

“决定”还提出，为推进新型城镇化建设，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城投集团带来新的发展契机。

所谓政策性金融机构，是指那些由政府或政府机构发起、出资创立、参股或保证的，不以利润最大化为经营目的，在特定的业务领域内从事政策性融资活动，以贯彻和配合政府的社会经济政策或意图的金融机构。建立政策性金融机构以承接商业银行不愿干的基础性、长期性、公共领域的项目，为未来十年的城镇化战略提供融资保障。

4、河北省政府《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》，提出打造充满活力的城市建设投融资平台，以及拓展多种形式的城市建设融资渠道。

积极推进政府行政管理体制改革,深化城市市政公用事业改革,促进城市资源、资产的有效整合和合理流动,建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制。

打造充满活力的城市建设投融资平台。搭建适应资本市场融资要求的城市建设投融资主体,建立城市资产与资源注入机制,建立城建投资主体偿债保障机制,建立城市建设投融资人才激励机制。

拓展多种形式的城市建设融资渠道。扩大直接融资的比例,创新土地经营机制,大力开展项目融资创新,加快地方金融服务体系建设。

切实改善城市建设投融资环境。积极转变思想观念，加快建设服务型政府，继续深化市政公用事业改革，完善城市市政公用产品定价机制，有效防范投资风险。

二、某城投集团现状分析

1、某城投集团作为城市基础设施建设的融资平台和重点城建项目的实施主体，为推动某市基础设施建设，改造城市形象，提升城市品位，改善人居环境，促进某市经济持续快速发展发挥了巨大作用。

目前某城投集团下设5家全资子公司，1家间接控股子公司，业务包括基础设施建设、土地整理开发（含片区开发、棚户区改造）、户外广告、园林绿化、建筑机械租赁、房地产开发等。

2、某城投集团拥有政府资源、资产规模、土地储备和融资信用等优势，然而也存在不容忽视的问题：资产规模庞大，但资产质量差、结构单一，缺少经营性资产；没有资产持续注入机制，融资能力受限；人员整体素质有待提高，缺少具有金融、投资、管理、法律等知识背景的专业人才。

3、从某城投集团的发展阶段分析，正处于规模扩张向成熟转型的关键时期。面向未来，某城投集团需从政府基础设施建设的融资平台向集融资、投资、建设、运营为一体的城市综合运营商转型：

 政府性：服务于某的城市基础设施建设；依靠政府，争取政府的支持；最大限度挖掘地区建设资源；充分发挥政府信用的作用。

市场化：市场化的运作模式要求尊重市场规律，遵守市场交易法则；法人治理结构健全，组织架构合理；必须接受市场监管，参与市场竞争；通过企业化运作、资本化、证券化，使地方基础设施建设资源价值最大化，控制过度融资风险。

专业化：专业化的经营；专业化的管理；专业化的品牌。

4、充分利用土地一级整理和基础设施建设业务所能带来的优质资源，大力发展经营性和准经营业务，调整和优化产业结构，强化自我造血功能是未来某城投取得成功的关键。

土地一级整理和基础设施建设业务：政府任务型基础业务，投资大、利润低，但可帮助企业获得土地和公共资产经营等资源。

公共资产经营业务：垄断型业务，中长线利润和现金流稳定，但投资大、投资回收周期长，定价受限。

经营性业务：市场型业务，利润和现金流的主要来源，但市场风险高，需要专业化的经营人才。

5、拟组建的某城市建设投资（集团）有限公司，重点发展金融投资、区域开发、工程建设等板块。集团在整体向市场化转型的过程中，需致力于战略定位、发展模式和业务布局三个主要方面的转变。

战略定位的转变：实现政府投融资平台向真正市场化集团 转型，做一流的城市运营商；集团整体价值链的延伸与扩张，盈利模式的多样化。

业务布局的转变：某城投集团业务布局相关多元化的趋势更加明显；从基础设施建设到片区开发、园林绿化、融资担保等业务；推动从一级土地开发到房地产一体化进程。

发展模式的转变：从输血机制到造血机制转变（政府支持，市场运作）；由业务分散经营的发展模式向依托基础设施建设和片区开发，产业协同发展的模式转变；资产整合，专业化运作。

6、战略转型对集团管控转型提出了新的要求：

1）战略定位的转变对集团管控提出的要求

管控环节增加，内容深化。集团整体价值链的延伸要求集团总部在以前的融资环节管控、项目建设环节管控的基础上，增加投资、运营环节的管控，根据管控模式明确不同的管控内容。价值链的延伸，要求总部承担更多的职能，同时组织结构也要有相应变化。

2）业务布局的转变对某城投集团提出要求

管控方法差异化不同的城投公司，其业务分布可分成三类：公益性、准经营性和经营性业务。某城投集团目前下辖的六家子公司，以基础设施建设为主，经营性业务较少，业务结构尚不完善。随着集团公司的组建，进入集团公司的股权和资产将进行进一步整合，重点发展金融投资、房地产等经营性业务。

随着某城投集团业务数量和行业跨度的增加，将逐渐形成区域土地综合开发业务（增长战略类）、公共设施建设管理业务（稳定战略类）、金融与资产经营业务（创新战略类）、其他经营业务（整合战略类）四大业务布局，并采取不同的发展战略思路；对于不同业务类别的二级公司，依据城投类企业特点，也应从体制约束程度、战略重要性、业务成熟度、总部管理能力等要素进行评估分析，以此确认集团总部对各子公司的管控模式与管控方法。

业务布局的转变对集团管控提出的要求：管控方法差异化业务数量和行业跨度的增加，要求集团针对不同体制、不同类型的子公司必须采取不同的管控方式。

3）发展模式的转变对某城投集团管控提出的要求

强化管理职能或调整管控重点，从输血到造血机制转变、业务协同、市场化经营、专业化运作等发展模式的提出，要求集团总部强化相应管控职能或调整管控重点。

三、城投集团管控标杆研究

（一）首创集团

首都创业集团有限公司是北京市国资委所属的大型国有集团公司，是北京市乃至全国具有一定影响力的城市综合投资控股公司，资产总额超过千亿元。首创集团已构建起以水务为核心的基础设施产业，以城市住宅开发建设为核心的房地产业，和以投行并购业务为核心的金融服务业等三大核心主业。

首创集团七大管控：

1、  战略管控：集团总部负责战略决策；直属控股公司只负责经营决策。

2、  股权管控：外派董事和监事；重大事项报告制度；述职报告制度评价考核制度；定期会议制度。

3、  投资管控：集团对各产业公司的投资决策权限实行分类授权；集团董事会和各公司董事会在进行投资决策时，严格遵守八项基本原则。

4、  运营财务管控：集团设置运营管理部对直属控股公司重大项目重大业务合同实行跟踪管理；集团财务管理部加强对直属控股公司的监控。

5、  指标管控：对各直属控股公司实行经营指标目标管理；集团将经营者的绩效工资收入与企业经营业绩直接挂钩。

6、  风险管控：强化内部审计功能，加强监督评估；集团法律部门直接参与重大合同、协议、重大投资项目的法律审核和咨询；发挥纪检、监察等监督制约职能。

7、  高层管控：集团对各直属控股公司的董事长、总经理的任命、使用、辞退或调整有最终决策权；集团对直属控股公司的高管人员确定指导性分类工资标准。

（二）上海城投集团

上海城投成立于1992年，隶属于上海市国资委，是一家专业从事城市基础设施的投资、

建设、运营管理的国有大型投资产业集团。经过十几年的发展，上海城投形成了路桥、水务、环境和置业四大业务板块。

集团总部定位为战略投资中心，各子公司定位为经营管理中心、成本利润中心。

1、资金与融资管控

1）资金管控

全面预算管理：集团结合自身业务特点制定了全面预算管理制度，通过年度预算制度、月度计划管理和资金计划调整等手段，对内部资金进行有效安排，提高了资金的使用效率。

网上银行管理：集团制定了网上银行管理办法，通过网上银行系统平台，了解成员企业资金存量，并且监控日常结算资金和项目资金使用情况，根据各子公司的资金状况进行及时的协调、管理，从而有效整合了集团体系内资金资源，降低了资金使用成本。

财务总监委派制：集团推行了财务总监委派制，对重点项目公司和准经营性下属企业委派专职财务总监，在完善下属企业治理结构的同时，进一步提高了对下属企业资金的监管能力。

2）融资管控

    授信控制：集团将外部融资全部纳入集团授信管理范畴，下属子公司的外部融资均需根据财务预算和融资计划由母公司审批通过。

    融资管理：由集团对融入资金的规模、性质、成本、使用情况等进行全面监管。

2、投资管控与对外担保管控

1）投资管控

投资计划控制：集团严格按照市政府要求制定重点项目投资计划，保障项目的投资进度。

归口部门控制：集团所有重大项目均由集团本部的分管部门进行归口管理和控制。

全程监督控制：通过内外部监督体系相结合的方式对投资项目的前期准备、中期执行、事后评价进行全程监控，而子公司和项目部负责项目的具体运作，这样有效降低了项目投资风险。

2）对外担保管控

担保对象控制：集团规定担保对象主要是下属子公司和上海市政府指定城市基础设施建设单位，其被担保的债务可以由市财政拨款偿还。

担保审批控制：子公司的对外担保必须经过母公司审核批准，重大的对外担保事项需报上海市国资委审批或备案。

担保过程控制：集团制定了担保报告制度，由集团资金财务部定期对担保对象进行分析并形成专项报告，对担保对象进行评估。

3、人力资源管控

子公司人力资源管理：子公司主要负责人任免由党政联席会议决定，子公司的财务总监由母公司进行委派。

二级子公司人力资源管理：二级子公司管理人员由子公司直接任命，但是重点岗位管理人员需在集团进行备案。

干部考核管理：对于下属子公司的主要领导干部，集团通过行政、党务、审计、监察等渠道进行较全面的考核，通过考核来决定领导干部的薪酬激励和晋升。