邱 林

在当前国务院出台十项措施，鼓励地方政府投资，而地方财政又捉襟见肘的背景下，不少地方政府在利用融资平台公司筹集发展资金。据财政部财政科学研究所专家估测，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，堪称数量惊人。业内人士指出，财政风险预警防范机制呼之欲出。（1月7日《经济参考报》）

虽然面临上述问题，但近段时间以来，随着国内经济增长下行风险的增加，如何保证地方经济继续又好又快发展，是否允许地方发债，成为政府决策层和经济学界的重点话题。此前，配合国务院4万亿元规模的经济刺激计划，地方政府出台的配套投资计划总规模已经高达18万亿元，地方政府企望利用这个机会，大规模投资保住经济增长，进而稳定就业。

根据以往的经验，投资项目的资金构成一般是中央政府、地方政府和银行各占三分之一，但是现在的情况是除了中央财政之外，地方政府财政配套和银行信贷资金方面都出现了问题。一方面，地方政府财政占全国财政收入的比重迅速下降，地方政府的负债率和债务情况日益严重。自1994年分税制改革以来，地方政府财政收入占比全国总收入的比重迅速从60％左右下降到目前的40％左右。

于是，在新一轮大规模的投资中，除中央的资金来源外，地方的资金来源自然成为人们关注的问题。基于此，在信贷和财政直接投入的前提下，允许地方发债刺激经济发展的呼声渐起。近来，曾经反复权衡的地方发债，终于在决策层的认可下，在应对金融危机的大背景下突然提速，而地方发债开闸的日期，最早可能就在2009年2月，其方式为财政部代发地方债券，而非由地方政府直接发债。

分析人士认为，之所以选择目前的时点对地方放债实行松绑，决策层是因应当前刺激地方经济发展的需要。考虑到地方发债所可能产生的风险，财政部制定了三项规定，即《国务院代理发行地方债券的通知》、《财政部代理发行地方债券暂行办法》以及《财政部关于地方政府债券预算管理问题的通知》，明确地方发债不仅要由财政部代发，也要由财政部代为办理偿还手续。

尽管如此，一些经济学家指出，24个省市合计投资总额接近18万亿，这是一个很难完成的庞大计划。我国一年财政收入最高不过5万多亿，18万亿差不多相当于4年的财政收入。在最理想的情况下，我国地方政府未来3年可撬动的投资总额为10万亿。同时，大规模发行地方债券并不符合当前地方财政的实际。

的确，地方财政体系的建设任务日益繁重，各种公共设施建设、社会保障体系的完善等，都对财政支出提出了前所未有的巨大需求。现在又要加大投资力度，地方财力更是捉襟见肘。在这种情况下，允许地方发债很容易博得地方政府的喝彩。但从宏观角度来审视地方发债的经济效应，却有可能并不如人们想象的那么乐观。

首先，目前，许多地方政府都有着强烈的发展冲动，但同时又面临着“吃饭财政”的困境，财政资金在用于维持机关的正常运转之后，用于经济建设的相当匮乏。据国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务的粗略统计，到目前，我国地方政府债务至少在1万亿元以上。如果允许地方大规模发债，地方负债率因此可能会迅速上升。

其次，允许地方政府发债，意味着地方政府拥有了发债的权力，而如何控制地方政府发债的权力，是一个必须明晰的大问题。发债不同于银行贷款，存在众多潜在的风险，稍有不慎将积累风险度。比如发债的规模、发债的用途、发债的偿还渠道等，这些因素左右着政府发债的公共效益和社会效益。一旦失控，发债或将引发一些地方政府跃进式“冲动”，其风险将是不可想象的。

从根本上讲，大规模发行地方债券并不符合我国地方财政实际，更不宜夸大地方发债的经济效应。即使允许地方发行一定的债券，也应该从各个地方的实际情况出发，必须提高发债的门槛，制定科学合理的发债“规则”。政府发债的出发点在于科学统筹，有益而发，落脚点在基础性建设和公益性项目建设，非其他建设项目，是有备而发。反之，允许地方发债最后就可能成为一个“烫手的山芋”。